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　　　　　　　　　　　　　公益诉讼的主体 范围及程序研究

　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 刘志勇

　　摘要：民事公益诉讼模式取决于一国的法律传统和司法政策，新模式的导入为民事诉讼形式的创新提供了契机。在目前代表人诉讼被搁置、集团诉讼短期无引入可能的背景下，我国民事公益诉讼应采取民事公诉为主导，实验性诉讼、团体诉讼和公民诉讼为补充的模式选择路径
　　关键词：公益诉讼 主体 范围 程序
　 对于公益诉讼是什么，在实务界和理论界内部和相互之间尚未达成共识。实务部门推动公益诉讼的主要是检察机关，它们大多主张的是民事公益公诉（或称为民事公诉）。在理论界，诉讼法学者分别从民事公益诉讼和行政公益诉讼两个方面进行着独立的研究，分别给出了民事公益诉讼或行政公益诉讼的定义。不过也有论者对公益诉讼下了较为完整的定义，但是在具体的论述中往往只是针对公益诉讼的民事公益诉讼或者行政公益诉讼展开讨论。在国外有“public interest litigation”这种诉讼活动，可以意译为“公益诉讼”。在中国广泛使用的“公益诉讼”术语并不是一个法律意义上的概念，迄今为止学术界还没有统一的认识。笔者认为公益诉讼应包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的；修正后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”法律首次明确了民事公益诉讼制度。
一、公益诉讼的主体
民诉法规定的公益诉讼制度，主要包括案件范围和起诉主体。对案件范围的规定，限于污染环境、损害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；起诉主体限于法律规定的机关和有关社会团体。在现行法律中，唯有《海洋环境保护法》对行使海洋环境监督管理权的部门成为公益诉讼主体做出了规定，其他国家机关及社会团体能否成为公益诉讼的主体，法律未作明确。
1.检察院提起的民事公诉
就立法层面而言，现新的法律明确了民事公益诉讼制度，但还没有正面规定行政公诉权。从我国民事检察实践来看，从1991 至今，各地人民检察院依据宪法、民诉法的精神以及学理见解，单独提起了不少民事公诉案件，最高人民检察院也曾一度将民事公诉作为全国检察机关民事检查监督的重点之一，鼓励和倡导各地检察院大胆进行民事公诉制度的试点，此间也出现了不少成功的案例。民事公诉的范围主要集中在国有资产流失案件、环境污染案件中的停止侵权之诉、制止垄断行为和不正当竞争行为的案件以及其他损害国家或社会公共利益宜由检察机关提起诉讼的案件（如国旗案件）。实践中，检察机关在对国有资产流失案件提起民事公诉方面进行了积极的探索，已取得了积极的效果。1997 年发生的全国首例民事公诉案即为国有资产流失案件。该案的案情是：河南省方城县工商局将一处国有房产违规低价出售给汤某。方城县检察院为阻止国有资产流失，以原告身份于7 月1 日起诉，请求法院确认国有资产买卖合同无效；12 月3 日县法院判决，支持检察院诉讼请求，并确认两被告间的买卖合同违法无效。判决后两被告没有上诉，判决在法定时间生效，方城检察院挽回国有资产流失的行动达到预期目的。.李浩教授对国有资产流失案件中赋予检察机关民事公诉权的原因进行了中肯、缜密的分析，他指出：在国有企业改制过程中，造成国有资产流失是通过合同这一合法形式完成的，由于交易双方存在着恶意串通，并且国有企业负责人和受让产权的私营企业主都是交易的受益人，因此他们肯定不会要求去确认合同无效。国有企业的（行政） 管理部门一般也不会去要求法院确认合同无效。国企负责人侵吞国有资产一般都有周密的计划，把各个环节做得天衣无缝，因此当地政府的主管部门很难发现其中的问题。再加上改制又是符合中央确定的改革精神的，因此政府有关部门很容易受蒙蔽，同意上报来的改制计划。改制完成后，即使有人举报改制中国有资产流失，政府有关部门也不会去深究，因为改制方案是经过他们审查并批准的，查出问题来等于是往自己脸上抹黑。国有企业的职工虽然利益受到直接的损害，但他们在法律上并不能代表国有企业，所以也无权向法院提起诉讼。而如果没有人向法院提起诉讼，主张转让资产的合同无效，受让人占有国有资产便仍然是一种合法的占有，流失的国有资产就无法追回。赋予检察机关提起诉讼的权力是解决这一问题的有效办法。检察机关是国家的法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益、消除违法状态是其本来的职责。检察机关有法定的调查权，与产权转让又无利害关系，因而能够通过独立、公正的调查取证查清造成国有资产流失的重重黑幕。在我国，检察机关居于法律监督者的特殊的宪法地位，法律监督是检查机关根据宪法授权，依法行使检察权，保障国家法律统一、正确实施的专门性活动。公诉权、对职务犯罪的侦查权和对普通刑事犯罪案件侦查的指导及监督权、对诉讼活动和执行活动的监督权等具体职权，是法律监督权的基本内容和形式。检察机关进行法律监督，既可以通过诉讼的方式进行，也可以通过非诉讼的方式进行。其中，检察机关基于国家授权或法定情形，代表国家利益或社会公共利益对某些民事公益案件向法院起诉或参与诉讼的权力，即民事公诉权。公诉权的行使本质上都是以公益为基础的，并不以刑事公诉权为限，还包括民事公诉权和行政公诉权，通过民行公诉权的行使促进民法、行政法在我国的实施。
2、政府机关提起的公益诉讼在中国
由政府机关通过提起公益诉讼的方式维护国家利益和社会公共利益，学术界普遍持反对的观点。人们认为，按照我国现有国家机关权力结构和职能分工，行政机关是国家和社会公共事务的管理者，是社会公益的代表，公众利益受到侵害时，应当由行政机关通过行政执法予以追究。为了对社会进行管理，国家设置了为数众多的行政管理机关，几乎每一项社会事务都有相应的行政机关来进行管理。相对人实施了损害国家利益或社会公共利益的行为，自有负管理职责的行政机关进行追究。这些负管理职责的行政机关不仅人员多，而且与被管理的相对人距离近，他们能够发现违法行为并且及时进行追究。由行政机关通过行政执法追究违法者的责任，相对于民事诉讼而言是一种更有效率的制度安排。这种观念的确有一定的道理，但是，在行政机关管理的社会公共事务中，有些涉及到与公共事务有关的私权关系和私权争议，如果简单粗暴地动用行政管理权来处理这类事务，会严重损害相对人的实体利益和程序利益；另外，行政机关的辖区范围是特定的，对于超越该行政辖区的公共事务无法行使管理权限。在这种情况下，由行政机关作为原告提起民事公益诉讼，则能克服行政管理权自身的局限性，既实现了对社会公共利益的保护，又有效地兼顾了私人利益，同时还不与行政管理职能发生冲突，可以起到弥补行政执法不足的辅助作用。2004 年最高法院公布的一起典型判例确立了政府机关作为原告提起民事公益诉讼的新机制。在黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府诉郭颂、中央电视台、北京北辰购物中心侵害民间文学艺术作品著作权纠纷案中，被告对原告赫哲族乡政府是否有权以自己的名义提起对赫哲族民间音乐作品保护的诉讼问题提出置疑，成为一、二审诉讼的首要争点。两审法院均认为，世代在赫哲族中流传、以《想情郎》为代表的音乐曲调，属于民间文学艺术作品，应当受到法律保护。涉案的赫哲族民间文学艺术作品是赫哲族成员共同创作并拥有的精神文化财富。它不归属于赫哲族某一成员，但又与每一个赫哲族成员的权益有关。该民族中的任何群体、任何成员都有维护本民族民间文学艺术作品不受侵害的权利。赫哲族乡政府是依据我国宪法和法律的规定在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权，可以作为赫哲族部分群体公共利益的代表。故在符合我国宪法规定的基本原则、不违反法律禁止性规定的前提下，赫哲族乡政府为维护本区域内的赫哲族公众的权益，可以以自己的名义对侵犯赫哲族民间文学艺术作品合法权益的行为提起诉讼。被告关于赫哲族乡政府不具备原告诉讼主体资格的理由不能成立。从确立政府机关提起民事公益诉讼的诉权这个角度看，上述判例的价值是不可估量的。因为维护不特定多数人的利益可以是公共利益，维护穷人、农民工、少数族裔等少数人的需要和利益也属于公共利益。我国宪法将民族区域自治作为国家的一项基本政治制度，规定各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。2001 年修订的《民族区域自治法》第38 条赋予“民族自治地方的自治机关？？保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化”的重大职责。在本民族自治地方，自治机关直接行使区域自治权即可实现法律的宗旨，但在自治地方之外发生的侵害本民族重要历史文化遗产和民族传统文化的行为，惟有通过提出民事公益诉讼才能达成法律的目标。
3. 集体合同争议中的工会
　　2001 年《工会法》第20 条、2007 年《劳动合同法》第56 条规定工会可以作为集体合同争议的当事人。工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。
　　4. 维护业主共同利益的业主委员会
　　2003 年颁布、2007 年修订的《物业管理条例》赋予业主委员会为维护业主共同利益而起诉的资格。根据《物业管理条例》的规定，业主委员会是业主大会的执行机构，自选举产生之日起30 日内向物业所在地的政府主管部门备案，行使召集业主大会、监督管理规约实施、代表业主与物业服务企业签订物业服务合同、协助物业服务企业履约及完成业主大会授权事项等职责。对于涉及业主共同利益的事项，如物业服务企业违反合同约定损害业主公共权益；业主大会决定提前解除物业服务合同，物业服务企业拒绝退出的；物业服务合同终止时，物业服务企业拒绝将物业管理用房和《物业管理条例》第29 条第1 款规定的资料交给业主委员会以及其他损害全体业主公共权益的情况，业主委员会作为广大业主的诉讼担当人，有提起民事诉讼的资格。一些地方人大及其常委会通过的物业管理法规也规定了业主委员会具有当事人的资格。最高人民法院发布的批复和一些地方的高级人民法院的生效判决已经肯定了业主委员会的团体诉讼主体资格。我国法院之所以承认业主委员会的原告资格，理由是：第一，各国立法中，对共用物业拥有管理权的是由业主组成的管理团体，而不是业主个体；因共用物业管理引起的诉讼，只能由享有管理权的主体作为当事人，而单个业主仅享有成员权，不能独立行使管理权和决定权，对侵害管理权的行为就不能单独提起诉讼。例如，日本《建筑物区分所有法》第57 条规定，请求停止违反共同利益的行为，应由管理组合法人依据集会之决议提起诉讼。该规定排除区分所有人的个人诉权。第二，业主具有个体分散性和意志多元性特点，当其公共权益受到侵害时，需要一个机构代表全体业主行使诉讼权利，而业主委员会具有组织性和稳定性，能够胜任该工作。第三，业主的请求往往具有某些共通性，赋予业主委员会以诉权，可以提高纠纷解决的效率和效益，防止业主以相同的事实和理由起诉，避免出现群体纠纷和一事二理现象发生。考虑到业主委员会不具有独立的财产，无法自行承担民事责任，为了避免业主委员会作为独立诉讼主体造成权利义务的不对等，规定业主委员会只具有原告的资格，不能作为被告。法院判决业主委员会依法履行职责的，由业主委员会承担责任，涉及财产支付责任的由全体业主共同承担。该制度确立后，在业主维权方面发挥了重要作用。中国各地先后发生了多起引起社会广泛关注的业主委员会诉物业管理管理公司的案例。其中，北京美丽园小区业委会诉北京鸿铭物业公司案颇具代表性。然而，否定业主委员会提起团体诉讼资格的声音和做法在高法的复函出台前后，也是存在的。主要理由是：业主委员会不是真正的权利享有者和义务承担者，与争议无直接利害关系，业主的权益受到侵害时，应由真正的权利人业主作为适格原告或采取群体诉讼的方式；业主委员会是业主大会的执行机构，未经业主大会讨论决定，业主委员会无权自行决定是否提起诉讼等事关业主重大利益的事项；业主委员会没有自己的财产，不能独立承担民事责任，不符合民诉法第49 条和最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第40 条所规定的其他组织的条件。否定说能够获得部分法院的认同，并不在于理论上的雄辩性，而在于它的实践效果，即它可以避免出现法院对业主委员会作出不利判决而业主们又不接受该判决的现象。还要说明的是，2007 年颁布的《物权法》第83 条并没有对审判实践中存在的业主委员会对物业的诉讼主体资格予以确认，仅明确了业主委员会对业主的诉讼主体资格。对于物业损害业主共同权益的纠纷，由业主作为原告提起诉讼，并可以依据民诉法第54 条关于代表人诉讼的规定，推选代表人进行诉讼。立法机关之所以暂不规定业主委员会对物业提起团体诉讼的资格，主要有两个原因：一是业主委员会没有独立的财产，难以承担败诉后的民事责任；二是目前许多小区没有成立业主大会或业主委员会。当然，根据2007 年8 月《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》第11 条第7 项的规定，只要业主大会决定将提起团体诉讼的职能这一“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”授予业主委员会，则业主委员会行使团体诉权则无任何理论和实践上的障碍。
　　5 、投资者保护组织、消费者协会、环境保护组织的团体诉讼资格
　　除了上述情形外，扩大我国团体诉讼的适用范围，将团体诉讼扩张到包括投资者保护组织、消费者协会、环境保护组织在内的组织、其他公益团体，也是理论上和实践中基本形成共识的一个问题。在证券法和公司法领域，通过非营利组织来发动对于公司、证券违法行为的团体诉讼，在日本、韩国和我国台湾地区已经获得立法的承认，成为推进公司治理和证券执法的替代机制。在消费者权益保护领域，学者也建议引入团体诉讼模式，赋予消费者协会、行业协会以及其他公益团体以诉讼主体资格；同时，通过对团体章程、诉讼请求的限制等，将团体诉讼严格限制在公共利益领域。在环境保护领域，除了学者的呼吁外，决策者也开始认识到团体诉讼对于环境执法的重要性。实际上，目前我国的环境公益诉讼立法已初露端倪。例如，2002 年颁布的《环境影响评价法》第11 条就提出了“公众环境权益”的概念，2006年国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第27 条指出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是中国官方文件第一次正式出现和认可“公益诉讼”这个概念，意义极为重大。对私权性环境权的多元化诉讼保护，可以促进环境行政执法，制裁污染行为人，从源头上解决违法成本低，守法成本高的社会问题，形成“环境保护，人人有责”的公民意识。基于以上事实，本文认为，不排除在我国的环境法律中率先落实团体诉讼的可能。环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。环境公益诉讼的提起者包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体。提起环境公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。 迫切要求重构侵权理论，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且包括社会一般公众、社会团体、国家机关。因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。诉讼主体的扩大，不仅有利对污染者实行监督，而且有利于对于一些行政执法机关的违法行为或行政不作为行为进行有效的监督。因此，要建构环境侵权公益诉讼制度，首先得扩大主体的适格范围，赋予一切单位和个人以诉权。
二民事公益诉讼的受案范围——公共利益的界定
公共利益在不同的学科、不同的领域有不同的含义。在法学领域，关于公共利益的界定，有代表性的观点分别是德国法学家鲁道夫•冯•耶林和美国行政法专家理查德•B•斯图尔特提出的。耶林认为，公共利益是在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律上主张其自身的权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受到，谁都能理解到的非常现实、极为实际的利益，即一种能够保证和维持各人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。斯图尔特则认为，公共利益有实质性利益、意识形态上的利益和法律实施的利益三种，实质性利益是指与个人经济保障或身体健康有关的利益，意识形态利益是个人维系其道德或宗教原则的利益，法律实施利益则是一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀。公益诉讼是有关公共利益的诉讼，公益诉讼的受案范围必定与公共利益有关。由于对公共利益的理解不同，理论界对于公益诉讼的概念及其受案范围的理解也有所不同。一种意见认为，公共利益是指国家利益、社会利益、特定或不特定的他人利益。另一种意见则认为，公共利益仅限于国家利益和社会利益，不应当包括个人利益（无论是特定的还是不特定的个人利益）。显然第一种意见所谓的公益诉讼的范围更宽泛，认为只要涉及公共利益，无论是直接为了维护公共利益，或者以公共利益为根本目的，还是间接为了维护公共利益，都可作为公益诉讼案件受理。此外，还有一种意见认为，在公益诉讼案件中，起诉人也可以有个人利益，但是相对于该案的社会利益来说，个人利益是微不足道的，也就是只要能产生“一人起诉多人受益”的效果，就是公益诉讼。 行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼形式在中国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在中国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。也是现实必要，在中国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：
第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
　　第二，保护资源公共利益的需要。中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。
　　第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。法理基础
　　任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么行政公诉的法理基础又是什么呢？社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”
　　公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。同时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，但应当承认其具有诉的利益。
不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然中国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。
三公益诉讼之程序
民事诉讼法修正案(草案)的一大亮点是将公益诉讼入法,明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。其中,社会团体提起公益诉讼的规定最为引人注目,备受公众和媒体好评。按照该规定,环境保护组织、消费者保护组织等社会团体,可以对损害社会公共利益的行为,依法提起公益诉讼。赋予社会团体以公益诉权,对于弥补行政执法供给的不足、克服实践中对损害公益行为打击不力的状况、缓解转型时期日益复杂艰巨的社会矛盾,都具有积极意义。可以说,该规定开启了我国公益诉讼的新纪元,是一次具有里程碑意义的立法变革。
　　承认社会团体提起公益诉讼的原告资格,实际上也是立法机关回应我国经济社会发展的现实需要的产物。党的十七大报告明确指出:“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构,增长方式,消费模式。”在环境公益领域,随着我国环境危机的加剧,通过司法途径加强环境保护的呼声日益高涨。2006年,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出为全面落实科学发展观,加快构建社会主义和谐社会,实现全面建设小康社会的奋斗目标,必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。其第27条规定:“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”2010年,最高人民法院下发的《为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》特别指出:“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭,实行环境保护案件专业化审判,提高环境保护司法水平。”
　　在上述背景下,专门从事环境案件审判的环保法庭在我国各地法院陆续设立。在处理环保组织提起的公益诉讼案件时,人民法院倍感困扰的问题是:现行民诉法是以私益诉讼为中心制定的,而公益诉讼程序的立法供给严重不足。对于特定环境公益案件,何种环保组织有权起诉、管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、环保组织收集证据的权利有多大、环境损害鉴定如何进行、要不要缴纳诉讼费用、环保组织能否放弃诉讼请求或者与对方和解、法院能否调解、能否发布禁止令、如何确定裁判的效力范围、裁判文书如何执行,等等,诸如此类的程序问题。如果简单援引民诉法关于私益诉讼的规定,就会混淆公益诉讼与私益诉讼之间的界限,使社会团体提起公益诉讼的门槛大大提高,导致公益诉讼的立法目的落空。
　　因此,民事诉讼法修正案(草案)在公益诉讼制度的设计上尚有改进和完善的必要。第一,授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格。主要理由是:检察机关拥有在我国宪政中的法律监督者的特殊地位,检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色,同时考虑到检察机关、行政机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面优越于享有公益诉权的社会团体。第二,适当提高公益诉讼的受理标准。将涉及多数人利益的诉讼案件的受理标准规定为“合理标准”,要求社会团体起诉必须主张充分事实以说明其救济主张的合理性。第三,规定公益诉讼的诉讼请求限于预防性请求,即要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响、回复原状等作为或不作为请求,不得提出私益损害的赔偿请求。第四,不适用处分原则,对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、撤诉等诉讼行为进行严格限制等。
　　谭秋桂认为，修订后的民事诉讼法对公益诉讼的原告主体资格作出了原则性规定，为法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼提供了法律依据，这是公益诉讼立法上的重大进步，对于维护社会公共利益具有重要意义，也是立法适应社会需要的体现。“当然，诉讼主体资格的特殊性只是公益诉讼区别于私益诉讼的一个方面，公益诉讼的程序和裁判制度仍有待独立与完善。”谭秋桂说，应当通过试点积累经验，在条件成熟时构建区别于私益诉讼、系统而完善的公益诉讼程序和裁判制度，进而将公民纳入到公益诉讼主体中来。在民事诉讼法学理论中有“程序法理二元分离适用论”。指民事案件可分为诉讼案件与非讼案件，诉讼案件是就实体法上权利的存否等实质事项有争执的案件，而非讼案件是利害关系人在没有民事权益争议的情况下，请求法院确认某种事实是否存在，从而使一定的法律关系发生、变更或者消灭的案件。诉讼案件应依民事诉讼程序的原理即诉讼法理来处理，非讼案件应依非讼程序的原理即非讼法理来处理。诉讼法理与非讼法理在审理原则上存在着如下的差别：（1）在非讼案件程序上，处分原则受到限制或者排除；（2）非讼程序采取职权探知主义，不适用辩论主义；（3）非讼程序不适用法院调解；（4）在非讼程序中，原则上不采取公开审理原则，审理采用书面形式，不展开言词辩论。
关于诉讼事件与非讼事件的区别，学说分歧甚多，大陆法系通说认为，依实定法的规定，应依民事诉讼程序审理者，即为诉讼事件，而应以非讼程序处理者，即为非讼事件。但是，就其实质而言，非讼事件应当包括以下几类：（1）特需赋予法官广泛裁量权的事件；（2）公益性浓厚的事件；（3）特需在程序上简易、迅速解决的事件；（4）具有继续性而需求法院依实际情况为权宜性、创设性、展望性处理，或撤销、变更裁判之事件；（5）非有对立当事人就实质问题为讼争，致不要求法院依实体法确定私权存否之事件等。
通过以上对诉讼法理和非讼法理的分析，公益诉讼案件在程序机理上与普通私益诉讼程序之不同，已见端倪。由于公益诉讼审理的客体涉及公共利益，公共利益的事项存在及其具体态势，不得由当事人任意处分，其证明也不得仅以当事人提出的诉讼资料为限，应当适用非讼法理，而不是诉讼法理，法院应当依照职权查明案件事实并作出判决，当事人的处分权利受到限制，即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义，对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的。投诉作为提起公益诉讼的必要前奏，为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：
1、设立预审制度
指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案？案件的双方当事人为谁？以何种类型的案件立案？ 受诉法院级别应作相应地提高。贵州环境公益诉讼案即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。
2、设立保证金制度
　　公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。
3、修改有关举证责任的理论
　　关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。
　　合理分配举证责任。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。
4、撤诉与和解
　　当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。
裁判的执行应有别于民事裁判执行
5、诉讼费用预付方式的改进。
由于环境诉讼费用相当高昂，再加上因果关系的证明，动辄涉及高科技知识和方法的综合运用，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能预付，然逾期不交，将按自动放弃诉讼处理。这无异于强迫被害人放弃权利的保护，将其拒之法院门外。这显然与许多国家宪法有关保障人民享有诉讼权利的规定相违背。为此，为了贯彻宪法这一精神，并与可持续发展的要求相适应，许多国家诉讼法对诉讼费用预付方式作了改进，比如，美国为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，鼓励公众运用公民诉讼这一法律武器，在环境法规中，对于公民诉讼费用的分担作了有利于原告的规定。美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任一方，按照这项规定，依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。


参考文献：
在法律上界定农民的概念是研究农民权益法律保护的逻辑起点，也是制定有关农民权益保护法 的前提条件。所谓农民权益保护立法，是专设为保障“农民”权益而制定的法律。因此，农民这一概念的法律界定应该是农民权益保护立法首先要解决的基本问题。但是法学界对此重要概念并没有引起足够的重视，他们在忙于大胆设想如何构建农民权益的法律保护制度时，却对农民这一基本概念或是轻描淡写，或是避而不谈。 如此缺乏厚实基础所构建的法律大厦势必在顷刻之间有坍塌的危险。值得庆幸的是，其他学科如经济学、政治学、历史学，尤其是在中国刚刚兴起的农民学 对农民这一概念问题展开了较多的探讨。借鉴有关成果，在法律上可以展开对农民概念和内涵进行较深入的探讨。本文探讨的问题主要是：（1）农民的本质内涵，即农民的一般含义。（2）农民的本质内涵与法律的关系，即农民的本质内涵是否可以直接引入到法律并以此来界定农民的法律内涵。（3）如果农民不宜作为法律上的概念，在法律上究竟如何才能保护能农民权益。经过一番探讨之后笔者认为，在法律上我们不宜界定“农民”这一概念，即使存在所谓的法律界定也是与法律基本原则相违背的。进而，笔者对当前我国有关农民权益保护立法等有关问题进行了反思，并对农民权益保护提出新的进路。

一、 什么是农民？

什么是农民，这一问题看似简单，实际上却十分复杂。从20世纪70年代开始，人类学家和农民学家对此问题就一直争论不休，迄今为止仍然没有一个统一的结果。人类学家布洛克指出，人们在议论究竟什么是农民时面临着巨大的困难。 这直接导致的结果就是人们在研究农民问题时所针对的对象可能完全不是同一个事物。一些人在谈论农民的时候，其实他们是在谈论城里人；而另一些人在谈论城里人的时候，其实他们是在谈论农民。
（一）几种典型的界定方法
纵观国内外各种关于农民内涵的叙述，给农民下定义一般有如下几条标准：
1、职业标准。作为一种职业的“农民”，他与“工人”、“商人”、“渔民”、“牧民”、“医生”等是并列的概念。农民一个很明显的（也是非常直观的）特点就是从是农业劳动。既然是农民，当然主要的职业就是从指农业生产。我国的《辞海》对农民的解释是，“直接从事农业生产的劳动者，……主要指集体农民。” 《现代汉语词典》对农民的解释是，“在农村从事农业生产的劳动者。” 我国学者也多是从职业的角度对农民概念进行界定的。“农民是具有农业户口、居住在农村、从事劳动生产的劳动者。这里需要指出的是，农民一般应同时具备上述三个特点，尤其是‘从事农业生产’一条必不可少。” 有些学者认为农民有狭义和广义之分，狭义的农民概念是，“个人或集体占有或部分占有生产资料，长时期直接从事农业生产为主的劳动者。”广义的农民概念是，“长时期从事农业生产为主的劳动者。” “农民，应该说是一个职业概念，它是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。” 这些解释都是从农民这一职业的角度对农民概念作出的阐述，可以看出农民的都是从事农业有关的劳动者，“从事农业生产这一条必不可少”。这种观点类似于西方国家所谓的“古典主义”者的意见。把农民看作是历史上一切时代的个体农业生产者，包括古典时代农民城邦的农民、中世纪的农奴、村社社员与独立农民，直到当代的农场主，但不包括非农业生产者居民。这样的解释的优点是直观明了，但是缺点也是显而易见的——没有阐述出农民这一概念的更深层次的社会内涵。
2、经济标准。这种观点认为，农民一般是生活在一个自给自足的农业社会（农村）里面，但是这并不能说农民就不介入货币和市场关系。在满足了自给性消费之后，农民或多或少地与社会发生经济交往，根据价格、供求关系和成本与收益关系作出生产、消费上的抉择，力图对资源作出最适度的运用。 农民在经济上的主要特征有：一是农民的生产在一定程度上是为了满足自家消费的需要。在这方面，他与生产、消费、工作和居住截然分开的现代都市居民明显不同。二是农民的家庭作为一个追求利润的单位，必须根据价格、供求和成本与收益来作出生产上的抉择。在这方面，农民的“农场”具备一些类似资本主义的特点。三是农民自己消费后的剩余产品被用来供非农业部门的消费需要。农民这几个方面的特征决定了农民既是一个维持生计的生产者，也是一个利润的追求者，当然更是一个受剥削的耕作者。
3、政治标准。在政治上，农民是作为一个阶级，即农民阶级而存在。在这个意义上的农民与城市工人、资产阶级等构成了并列概念。在西方国家他们同时被视为“理性小农”或“便士资本家”，因为他们与城市的小生产者(即小资产阶级）具有共同的属性。作为“小资产阶级”，他们通常被看作是介于资产阶级与无产阶级之间的“中间阶层”。农民作为特定关系中的成员，在权威的关系中，在某种程度上出于从属的地位，受外部权势的支配，要服从有权阶级的法令和要求，并且必须把自己的一部分收入交纳给这些阶级。马克思主义学者把“农民”定义为特定生产关系中的一个阶级，即中世纪的农民阶级。这个定义既不包括“农业社会”的非农业生产者，也不包括非农业社会的农民(如当代美国农民)。 在当代西方的马克思主义农民学中对农民概念的界定有七条标准：（1）农民作为主要耕作者，占有——无论是否他们自己的——农业生产工具，自给自足并一般地生产得比维持生计与自身再生产所需的更多。（2）农民非奴隶，不是他人的财产，但可以是也可以不是农奴或隶属民。（3）农民他们在多种多样的条件下占有土地，他们可以是所有者、租地者(交纳货币、实物或分成租，并附以或不附以劳役)或自主佃农。（4）农民主要使用家庭劳动，偶尔也有限地使用奴隶或雇佣劳动。（5）他们通常加入比家庭更大的单位，一般是村社。（6）农村中的辅助性工匠可以仍作为农民本身来看待。（7）农民在不同程度上受上层压迫阶级包括国家组织的剥削。
4、社会——文化标准。农民是社会传统文化一部分，在文化和道德关系中，他们是文化的坚定继承者和维护者。在这意义上的“农民”是指前工业社会或市民社会中的成员，强调他们的传统性，而不是职业性。因此，在前工业社会尽管居住在城市，有“城市”居民的生活方式，但是他们还是被认为是农民。而在当代美国的农业成产者——家庭农场主就不在“农民”之列。“同时由于它是个‘前私法(罗马法)’的社会类型，私法意义上的所有制关系以及建基于其上的‘阶级’定义也不能用来界定它。因而它与其说是介于资产阶级与无产阶级之间的一个‘阶级’，不如说是处于由资产阶级与无产阶级组成的现代市民社会之外的一种‘社会’”。
（二）农民概念的本质属性
以上是学者们从四个不同的标准给农民概念的阐释，我们从中可以看出，农民（peasants）的本质属性在于他的社会性，而不是他的职业特征。“农民首先是一种卑贱的社会地位，一种不易摆脱的低下身份，即使一个农民改变了其经营形式，改变了他在经济行为中的角色，乃至改变了职业，只要他没有改变那种低下的身份等级，他就仍然是一个peasant，就仍然会听到社会向他说：‘喂，你是乡下人！’”
首先，我们可以从“农民”这个词的词源上来考察。在古汉语中，甲骨文和金文时代就已经分别有了“农”与“民”这两个词。根据说文解字上的解释，农(?)，耕也。甲骨文作金文作 《说文》所引古文作从辰从林，或从辰从田。辰是古人用以锄草的蛤壳一类的农具。?为人手持农具耕于田中或林中，本义指“耕作”。 农民主要是作为一个职业概念，从事农耕的活动。同时，?上为“曲”，曲古音位奴。在古汉语中多为同音意通，因而曲也有“奴”意。于是“农”也有身份低下的意思。
民，众萌也。从古文之象。甲骨文作 金文作 郭沫若认为，作一左目形而有刃物以刺之。古人民盲每通训。今观民之古文．则民盲殆是一宁。然其字均作左目，而以之为奴隶之总称。 民主要是一个身份概念。“民”，古同“萌”、“氓”，指卑贱的下人，他们被上等人视为“懵懵无知”、“萌而不识”的贱者。后世便有了贱民、草民、子民等称呼，并且民与官、绅、君对举，这都显示了“民”的卑下身份。在古时绝大多数“民”当然是务农的，于是“民”在很多场合也有职业含义。因此，“农”、“民”成了近义词。“农者，民。” 如农时被称为“民时”，农事被称为“民事”，农兵被称为“民兵”，农业被称为“民业”。因此，“农者民业，民者农业，职业概念与身份等级概念混而为一了。”
相对“农”、“民”而言，作为一个词的“农民”则出现得稍晚，但它们的含义大多数可以从以上两个词引伸出来。《春秋谷梁传》记载，“古者有四民：有土民，有商民，有农民，又工民”。《吕氏春秋》记载，“古圣之中农民”。《 礼记•月令》记载，“农民毋有所使”。
以上是中国古代农民概念的基本含义，这当然是前现代的概念，具有浓厚的封建等级色彩。在现代文明社会中，这种等级制度已经不复存在了，但这种视农民为务农之“氓”的传统观念却仍然存在，并在很大程度上制约着当今农民概念的内涵。“身份低贱种地务农之人”成了中国“农民”这一概念不可缺少的构成要素。一直到现在，“中国农民”，主要不是一个职业概念，而是一个身份概念。
在西方国家，peasant一词同样更多地带有身份等级的含义。英语中的peasant在18世纪作名词用意味着“一头畜牲或一个大老粗”，作动词用意味着“附庸与奴役”。peasant来源于法语paysant一词，而法语paysant一词是对卑贱者的贬称。法语paysant一词又由拉丁语pagus派生，而该词的拉丁词意为“异教徒、未开发者、堕落者”，带有强烈的贬义。
俄国既是现代农民学发源地之一，也是一个在“农民”背景下实现现代化的国家。俄国在1861年农奴制改革（农民改革）以前，称呼俄国农民的词汇林林总总，多达10余个。其主要成分是农奴。俄语“农奴”一词为 ，其词根 意为(买卖的)契照。 即“(可)立契买卖的人”。任人买卖的人当然是奴隶身份，然而该词本无“农”之义，这是汉译时加上去的(日文著作中这个词多译作“奴隶”)。可见这个词本来也只有身份意义而没有职业意义。在农奴制时代， 与 常常通用，“国有农民”、“皇室农民”、“领主农民”，甚至“工人农民”都是农奴的组成部分。显然，它们与“农奴”一样也主要是个身份概念。在农奴制解体后，强调职业含义而不识身份含义的（词根为“土地”、耕作“，可译为农人）、 （词根为“土地”，指“种地者”）等称呼才开始流行起来。
在马克思主义文献中，尤其是在列宁的著作中经常使用农民（peasant，一般译为“宗法农民”）这个词，它蕴含的手工劳动、生产力低下的技术内涵，也蕴含着受封建主剥削的阶级内涵，但是更重要的是赋予了“农民”对共同体依附的社会学内涵。马克思在《政治经济学批判大纲》中指出：“我们越往前追溯历史，个人，从而也是进行生产的个人，就越表现为不独立，从属于一个较大的整体：最初还是……在家庭和扩大成为氏族的家庭中，后来是在……各种形式的公社中。只有到18世纪，在‘市民社会’中，社会联系的各种形式．对个人来说，才只是表现为达到他私人目的的手段，才表现为外在的必然性。” 马克思认为农民（peasant）的实质是“不独立”的、“从属于一个较大的整体”的人。这种意义上的农民最主要的特点就是农民的人身依附性，他们通过权力——依附模式而不是契约模式建立并整合一个“农业社会”。
《大不列颠百科全书》对peasantry的解释是：“小规模农业生产者的一种亚文化群，peasant与其他农业生产者不同之点就在于要受外部权势的支配。这种使其整合于更大社会的方式通常被认为是定义peasantry的标准，虽然有些作者在给peasant一词下定义时强调诸如自给自足或小规模生产等待征。在peasant社会，生产手段的最终支配权通常不是掌握在主要生产者手里。生产品及劳务不是由生产者直接交换，而是被提供给一些中心，重新分配。剩余的东西要转移到统治者和其他非农业者手里。……这种权力往往集户于—‘个城市中心，尽管并非永远如此。” 尽管《大不列颠百科全书》是西方诸多农民定义观点中的一种，但是它还是说明了农民更深层次的含义——一种通过“受外部权势支配”而“融入较大社会”的身份等级。这种观点与古典马克思主义关于农民（peasant）是共同体的附属物并受共同体人格化权力的支配的观点相吻合。
当然，人们在不同社会不同时期对农民的理解不是完全一样的。例如，新中国成立以后中国农民的人身依附关系在制度上已经得到了解除，农民身份发生了重大转变，他们表现出了既不同宗法农民，又不同于新式农民，也谈不上现代农民的特点。虽然如此，农民毕竟只能是农民，他无法改变自己作为权势力量从属者的地位。 不管是中国的“重农抑商”的传统，还是欧洲“颂农贬商”的学说，都改变不了一个基本的事实：农民这一概念就其主要意义而言，既不是与工、商、牧、渔并列的一种职业，也不是与业主、雇主或收购商对称的纯经济行为的另一方（承租人、受雇者或供货方），又不是与大农场之类对称的一种经营形式。

一、 农民不宜成为法律概念

法律概念是法律的构成要素之一，是人们在长期的法学研究和法律实践基础上对经常使用的一些专门术语进行抽象、概括所形成的具有特定的、具有法律意义的概念。在法律发展史上，法律概念的形成是法律文明发展的重要标志之一。人们要进行简洁明晰的法律思维，就必须使用法律概念。人们要建构自己的法学理论和法律体系，就必须使用法律概念。以“遵循先例”为基本原则的英美法法系经过数百年的发展，逐步形成了浩如烟海的判例，但整个法律体系却因缺乏精确的法律概念和系统的逻辑结构而显得杂乱无章、晦涩难懂。法律概念能够提供明确的用词的潜在规则，能够明显辨别该词所表达的现象与其他现象的区别。当然，法律概念不同于一般日常交流中的所使用的概念，法律概念一般具有确定性、法律性、中立性等特点。值得注意的是，并不是我们平时使用的所有概念都能成为法律概念。例如，“人民”是一个政治上经常使用的概念，但是在法律上一般不会使用。现在就农民这一概念不宜成为法律概念作如下论述。
（一）农民概念的模糊性与法律概念相悖
法律离不开概念，但抽象的概念只能造就抽象的正义。法律应当解决具体问题，造就具体正义。因此，确定性、具体性是法律概念的首要特征。从理论上来看，在法律上准确、系统地界定概念是我们建构法律体系的逻辑前提。从形式上看，法律最显著的特征就是它为社会提供明确的行为规范，如果法律概念出现理解上的歧义，就会导致行为人（司法者、执法者和守法者）无所适从。现代英美法法系国家为了确保概念具体化，减少概念的模糊性，他们在制定每一部法律的时候，都会有一个定义条款。这个条款一般是在法律文本的前面，而且所占的篇幅很多。中国目前制定法中很少有定义条款（有些法律中附录中偶尔有之，但是一般都很简单），定义多数由法学家来完成。由于每个人对同一概念有不同的理解，法律适用时偏差较大。
法律概念首先是一个一般概念，具有概念的内涵和外延。当然，法律概念也有与其他一般概念明显不同的特征，这也是概念之所以成为法律概念的重要原因。因此，对法律概念的界定就是对一般概念在法律上的确认。那么在界定法律概念之前，应该对一般概念的内涵和外延作出界定。只有一般概念的内涵和外延明确之后，才能进一步地在法律上界定为法律概念。法律概念的界定其实就是利用一个独立的词来给出语言上的界说，它主要是一个标明界限或使一种事物与其他事物区分开来的问题。
当然，有人可能认为法律概念不一定都是具体明确的，譬如法律上经常使用的公平、正义之类的概念，就没有具体明确的内涵和外延，迄今为止人类社会也没有为它们达成一致性意见。那么是否我们据此就可以认为，农民这一概念可以没有具体的内涵和外延呢？其实，我们仔细考察所有的法律概念就会发现，那些迄今为止没有统一内涵和外延的法律概念一直是作为一种法律原则存在的，而那些不能作为法律原则的概念（即为具体概念）一般都会有特指的对象和具体的内容。如消费者、未成年人、要约、承诺等诸多概念在法律上都应该有具体明确的含义。如果这些概念也含糊不清，那么必定会造成法律实践中的混乱。在法律适用时，法律原则上的概念是一个可以权衡的概念，而法律规范上的概念是一个非此即彼的概念。我国现行法律对“消费者”概念界定不清是导致我国司法界对什么是 “消费者”发生争论的根本原因，从而也导致在司法实践上的混乱。
农民作为法律的一个主体概念和具体概念 （很明显，农民不能成为一个原则性的法律概念）。法律主体概念必须有其特定所指（即特指）的内容。在法律上明确界定它的内涵和外延是消除理论界和实践界以后发生争议的根本途径。否则，它将成为我们法律适用时无所适从的祸根。但是从目前农民这个词所表述的内容来看，它是一个极为含糊不清的词汇：既没有确定的内涵，也没有明确的外延。
正如上所言，人类学家在界定农民概念的内涵时发生了巨大的困难，一直到现在还在争论不休但始终没有最终结果。“实际上，‘农民’的内涵也在不断发生变化，在不同的历史、文化、制度背景下，‘农民’的内涵也在不断发生变化，在不同的历史、文化、制度背景下，‘农民’的标准又呈现出一些特殊的时代特点。” 在短短的几十年时间（1949年前后到现在）内，我国农民经历了从“宗法农民”到“新式农民”，再到“转型时期的农民”的转变。 我国经过几十年的改革开放以后，农民内部开始出现了特征明显分发与分层，农民的外延变得更为复杂，出现了农民企业家、农民工人、农民知识分子等不同称号以及东部、中部与西部的农民之间的差别。尽管国内外的学者们从不同角度和不同标准都对农民的概念内涵进行了解说，但是这些解说在帮助我们界定农民的概念时都无能无力。农民概念本身内涵的不确定性与外延的复杂性为我们在法律上确定农民概念设立了第一道难以逾越的障碍。
我国学界最为常用的方法就是从职业的角度来界定农民的概念，“从事农业生产”是这一概念的核心。依据这条标准，凡是从事农业生产的人员就是农民，不从事农业生产的人员就不是农民。从职业的角度确实能确定农民所特指的范围，但是在法律上却会使得农民权益保护落空。农民权益保护立法的一个重要目的——也是制定农民权益法的一个重要激发因素——就是保护“农民工”权益。如果按照农民职业标准来认定农民，就会使“农民工”变得不再是农民（他们大部分不从事农业生产）。这样，这些“农民工”就不在农民权益保护法的保护范围之内。另外一方面也会使得一部分本是城市居民（按照我们现在户籍的标准）的人，反而享受到农民权益法的所规定的权益，如在国营农场、林场、牧场等从事农业生产的“国家工作人员”。一般认为他们是城市居民，但是由于他们从事的农业生产就变成了农民。此外，根据我国现有的有关规定，农民的孩子还是农民。那么对这些农民的未成年孩子是否适用农民权益保护法的问题也变得非常棘手，因为农民的未成年孩子并不直接从事农业生产。产生这种困难的原因是农民是一个很笼统、很模糊的概念，我们既可以用它指一个个人，也可以指一个家庭（农户），一个经济单位，一个群体或阶级。在农民权益保护立法时我们无法确定在什么情况下是指一个经济单位，在什么情况下是指一个单独的个人。譬如，我国现有的法律在使用农民承包土地权益时，“农民”大多数情况是指作为一个家庭单位使用的，因为这时候只有农民家庭的户主在承包合同上签字。而在保护“农民工”权益时，这里的“农民”指的是单独的个人，因为这时的农民作为自然人与用人单位等发生关系。
造成以上诸种现象的根本原因在于“从事农业生产”不是农民的本质特征。作为一种职业，社会中的任何人只要他具备从事这一职业的资格，都可以从事这一职业。而作为一部保护职业有关权益的法律肯定会对所有从事这一职业的任何人进行保护，而不管他是农民、工人或干部，穷人或富人。因此，从职业角度出发来界定农民，必然会使不从事农业生产的“农民”（在我们的观念中他们是农民，如民工）得不到农民权益保护法的保护，而使从事农业生产的“非农民”（在我们的观念中他们不是农民，如国营农场的工人）却得到了农民权益法的保护。这种不是从“农民”的本质入手界定的定义的结果必然导致“农民”外延的不确定性。
此外，值得一提的是我国现实中认定农民有一个极为简单的办法——户籍标准。自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。凡是具有城镇户口的居民（不管他从事何种职业）就是城市居民；具有农村户口的居民（不管他从事何种职业）就是农民。这是我国目前法律上确认农民的唯一标准。与世界上绝大多数国家相比，我国的户籍管理除了执行人口家庭的登记职能外，还与就业、医疗、住房等多项社会福利待遇紧密相关。很明显，我国农民主要不是一个职业概念，而是一个身份概念。凡是具有农民身份的人，即使他们不从事农业生产，就不能享受“城市人”的福利待遇。“二元结构”的户籍管理体制把中国分割成城市和农村两个完全不同的世界，使中国形成城乡二元社会结构的重要原因。就是那么一个小小的户口簿，如同横亘在城镇与农村人口之间一堵无形的让人难以逾越的“城墙”，曾使中国亿万农民充满着痛楚的回忆。因此，户籍制度改革已经迫在眉睫，如果我们还在使用户籍制度的标准来圈定农民的范围，实际上是我们在走向一条绝路。但是在我国法学界一边在对户籍管理制度大加笔伐 之时，另一边却在讨论农民权益法律保护时却自觉或不自觉地把农民界定在户籍的标准之内 ，这不得不值得我们深思。
（二）农民概念的本质内涵与法律概念相悖
农民概念的本质内涵与法律概念相悖是农民不能成为法律概念最根本的因素。如上所言，农民本质属性在于他的社会性，在于他低贱的身份地位。因此，具有身份等级含义的“农民”与法律概念的中立平等的要求相悖，进而违背了法律规则和法律原则的基本精神。
概念的表达需要借助语言符号，一个符号可以表达不同的意义，但不同的意义也可以用一个符号来表达。从传统中继承下来的概念、术语、名词等都是一种语言符号。这种符号与它所要表达的语义之间很有可能不完全吻合。“传统”的符号可以表达现代的语义，反之，“现代”的符号可以表达传统的语义。但是作为“传统”的符号，传统已经赋予了根深蒂固的涵义，以致现代人只要看到该语言符号，脑海中首先想到的就是传统赋予那个符号的意义。譬如在我们看到“永垂不朽”这个词时就知道它是在称赞一个伟大人物；而在我们看到“臭名昭著”这个词时就知道它是对一个恶人的贬斥。蕴含着公平正义的法律规范是借助于法律概念来表达的，而法律概念是借助语言符号来表达的。因此，法律概念所借助的语言符号应该是中性（中立）的，应该尽量避免使用带有感情色彩（褒义或贬义）或歧视的语言符号。几千年以前，我们的老祖宗就使用农民这个语言符号；几千年后的今天，我们还是使用同样的一个语言符号。符号所表示的语义虽然已经发生了一些变化（当然，总会有些东西是不会变的，要不就应该改换一个新的语言符号），但是这个语言符号没有改变。我们考察古今中外农民（peasant）一词所表达的含义无不是一种歧视的称谓，一个身份低贱的代名词。一直到今天，所谓的“农民思维”、“农民意识”等无不是一种贬称。
在英国、俄罗斯等许多国家早就改变了“农民”的符号了，譬如英语系国家现在所要表述农民时常用的一个词是farmer（农场主）。也许有些人认为符号不是很重要的，我们可以用“臭名昭著”特指一部分伟大人物，但是我们的思维定势却使得我们很难一下子转过弯来。文化传统赋予语言符号的根深蒂固的内涵是生活在社会中的人都不能随心所欲地就能摆脱的困扰。我们可以在法律中使用ABCD或甲乙丙丁这些毫无感情的、纯粹的逻辑符号来指代农民，但是我们却不能直接使用农民这个带有明显偏见和歧视的语言符号。我国有些地区现在实行的户籍改革中，把“农民”改成“居民”，一个字的改变一下子就基本上改变了“农民”的面貌。可见，语言符号的作用不可低估。当然，语言符号的改变绝对不仅仅是一个符号的改变，它有着宏大的社会背景和深厚的文化内涵。
仅仅停留在对法律概念的语义分析上是不够的。语义分析虽然给我们划定了该词的范围，但是如果忽略了该概念实际所指的对象，我们就无法加深对该概念的认识和理解。法律概念是表述法律规则和法律原则之内容的工具，在这个意义上，法律概念不是完全独立的法的要素，而依附于法律规则和法律原则。因此，我们在分析法律概念时，有两条重要的理路：一条是从法律概念出发到法律原则结束；另一条是从法律原则出发到法律概念结束。这两条理路为我们分析法律内部逻辑的自洽性和严谨性提供了空间。如果只停留在对法律原则和法律规范的分析，而没有到达法律概念分析的程度，就无法评价和批判实在法的具体内容，只会导致我们论述法律时的空洞无物和宏大叙事。如果只停留在对法律概念的分析，而没有进入法律规范和法律原则分析的程度，就无法从宏观上认识和把握实在法的体系，只会导致我们论述法律时歧义丛生和盲人摸象。
现在我们根据以上两条理路对农民的概念进行分析。首先依第一条路径，从农民概念出发进行分析法律原则。从以上论述我们已经知道，农民的本质特征在于他的社会特征，在于他的依附性和不平等性。从这一概念出发，我们可以从逻辑上推出农民权益保护立法必定在规范上确定农民那种不平等地位及其依附性权益，并对此进行特殊保护。那么农民权益保护立法所确认的农民地位及其权益很明显与其他公民是不平等的，由这样的法律规范所能分析出的法律原则必定是不平等原则。为了更好地理解这一点，我们可以把农民这个概念转换成农奴或奴隶，现在立法机关要制定一部农奴（奴隶）权益保护法，很明显这样的法律是对不平等原则的公开确认。因此，农奴（奴隶）权益保护法必定是在不平等的法律原则下制定出来的。现在我们依第二条路经从法律原则出发来分析农民的法律概念。根据法律原则的基本含义可知，法律原则对法律规范具有指导性作用，法律规范不能语法律原则相抵触。现代法律基本原则是公平、正义、平等、自由等组成，从这些原则出发，那么法律规范必定体现了公平、正义、平等、自由等法律原则，否则这些法律规范可以认为是无效的。而法律规范依赖法律概念来表达，因此可以很简单地推出法律概念必定是体现了公平、正义、平等、自由等法律原则的概念。但是很明显，农民这个概念所能体现并不是一个平等的概念，因此，农民这一概念是违背现代法律基本原则的。我们完全可以依据上述路经来分析法学的其他重要概念。如民法学中自然人的概念。我们可以很简单地推出自然人概念体现了平等、自愿、公平等民法基本原则的，是在法律中可以界定的一个概念。

二、 对农民 权益保护立法的反思

中国目前的社会仍然是一个农业社会，其生活的主体绝大多数（一般认为占80%以上）是农民，此外，其他的所谓城里人其祖籍仍然是以农村为核心。“中国不但人口绝大多数是农民，而且城市居民也多是农民的亲属，中国城市没有独立的市民文化传统，而是长期处在城乡一体的中国文化氛围中，‘城里人’包括其中的精华——知识分子，其精神深处都多少有‘农民心态’。” 这些所谓的“城里人”多数是农民的转变，并且这种转变多是一种职业的转变，而不是真正向市民（citizen）的转变。因此，许多学者早就断言“所谓中国问题的实质就是农民问题”，这是有充足根据的。反过来说，“中国农民问题的实质是中国问题”也是十分准确的。现在如果要制定农民权益保护法，那就是要制定一部保护全体（至少也是绝大多数）中国人权益的法律。显然，作为一部国内法（如果是国际法倒是尚可的）的农民权益保护法是不可能完成这项使命的。同时，这也向我们表明：如果中国的民主制度还是一个以绝大多数人意志进行统治的民主制度，那么作为绝大多数人中国农民何以成为中国社会的弱势群体？因此，所谓中国农民是弱势群体以及为这些弱势群体立法的说法，如果不是我们的无知，就是我们的自大。其实不管是从历史经验还是从现实情况来考察中国农民，他们绝对都是推动中国社会前进的一股无穷的力量。他们之所以成为“弱势群体”，不是一个能力的问题，而是一个事实的问题；不是一个天然的问题，而是一个人为的问题。他们在整体上完全有能力成为社会的强者，或者至少不比其他人弱，但是事实上却成为了我们社会中最强的弱势群体。
造成这种悖论的原因固然很多，但是法律制度（包括法治观念）是一个最主要的原因。而在法律制度方面，并不是缺少一部农民权益保护法，而是我们已有法律制度对农民权益限制太多。这些法律制度并没有提供给农民与“城里人”同等的法律地位和法律保护。譬如，我国的劳动法等有关法律法规没有给予农民与“城里人”同等的劳动就业的竞争机会以及其他福利待遇，这是导致农民工永远是弱势群体的重要原因。虽然我们的法律制度框架的设置是以全体中国公民（当然包括农民）为基础的，其目的在于保护全体中国公民的合法权利和利益，但是在具体的法律制度的设置上，我们许多的法律制度与城乡“二元”结构一样，也是一个城乡的“二元”结构。这个“二元”结构是以户籍管理条例为标准，把适用于城里人的法律制度与适用于农民的法律制度分成了两个部分。完全可以适用于整个社会的社会保障法、劳动法、选举法等诸多法律法规排除了农民的可适用性。这样，中国农民的悲惨命运实难避免。因此，现在制定所谓的农民权益保护法对农民权益保护不但无济于事，而且只会加剧对他们更大的歧视和权益更大的侵害。
（一）农民权益保护立法实是对农民权益的侵害
那些热心的人士和深怀正义感的学者们为农民权益保护立法而奔走相告，实在令人感动。但是任何事情，尤其是法律制度如果没有经过理性思考就匆匆得出结论必定会给人们带来遗憾，甚至是事与愿违。在中国，很难走出“越是重农，农民越穷；越是丰年，农民越苦”的怪圈，中国“农民问题”的历史已纪证明了这一点。主导秦朝国策的法家焚书坑儒而唯“耕战”是务，把“上农除末”的调子唱得最高，但把农民逼得走投无路群起造反，以致成为历史上最短命的统一王朝。靠农民起义上台的朱元璋张口“朕本农民”，闭口“享我农师”。然而蒙他如此推重的农民们却发出了“自从出了朱皇帝，十年倒有九年荒”的呼声。新中国成立后的50、60年代，我国农民从“同盟者”到“主力军”，从“民主革命的动力”到“蕴藏巨大的社会主义积极性”，从“亚洲的农民比欧洲的工人更先进”到“贫下中农上管改”。然而与此同时对农民的政策越来越咄咄逼人，农民的手脚越捆越死。农民的日子越过越穷。倒是在改革以后，“主力军”的调子不唱了，“上管改”的荣耀没有了，农民的处境反而大大改善。 历史一再警告我们要警惕那些名义上是维护农民权益实是侵害农民权益的行为。
制定农民权益保护法的几项前提是：（1）由于农民权益的特殊性，需要法律的特别保护；（2）农民所获得的这种特殊法律保护一般高于或低于其他主体所获得的保护；（3）存在农民的特殊权益经常受到侵害的事实，且这种侵害是由于缺乏法律所致。
根据当前一些学者的观点，农民主要有以下几项权益：（1）经济权益，主要指财产权及与土地相关的权利等。（2）政治权益，主要指选举权和结社权等。（3）社会权益，主要指劳动就业权、教育权、社会保障权等。尽管倡导农民权益保护立法的学者提出了农民有如此多的权益，但是除开与土地有关的权益（这在农业法、土地法等法律法规中已作出明确规定）比较特殊以外，其余的各项权益没有一项是独属于农民，也没有一项是独属于“城里人”。也就是说，以上各权益（土地权益除外），都为每一个中国公民（当然包括中国农民）所拥有，农民权益没有特殊性。我们的宪法及其由此产生的其它法律设置的基础是全体中国公民，而不仅仅是为了“城里人”，这些法律理所当然为所有中国公民提供了平等的法律保护。因此，我们没有理由再去为农民权益单独制定一部法律。