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应用系统法学看三大诉讼法的立法失误及修改思路/于洪军

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 10:51:23  浏览:9883   来源:法律资料网
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应用系统法学看三大诉讼法的
立法失误及修改思路
于洪军

2003年,全国人大常委会已将《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修订纳入了五年立法规划。围绕三大诉讼法的修改,各诉讼法学界的专家、学者,以及实际工作部门的法官、检察官和律师们进行了深入的探讨和研究,提出了许多较新的修改建议。可是,我们很少听到法理学界的专家、学者们(根据系统法学理论,我们现在所说的法理学才是真正的法学),应用较新的法理学研究成果对三大诉讼法的修改发表他们的意见.
1995年8月,笔者斗胆提出了系统法学理论(以下称系统法学)①。这是主要运用系统科学的方法,将各个不同时期、不同地域的人类社会作为各个相对独立的系统,在这种不断运行着的系统中观察和研究法的现象,从而形成的新的法律观、法的基本范畴和原理。相信这些基本范畴和原理能够为三大诉讼法的修改提供一个新的视角、新的分析框架。本文试应用系统法学中有关法规则、法、法律、法的功能和法学的研究对象等基本概念和基本观点,对三大诉讼法的立法和实施情况进行考察,分析过去立法中的失误,提出新的修改思路。
一、立法失误之一:没有形成清晰的法规则概念,致使各诉讼法中的许多“法律规定”已蜕化为道义信条。修改的思路:补足和完善法律规定中所缺少的法规则的要素。
系统法学认为,法是一定社会系统中所有的法规则排列组合而成的系统;法规则是规定人(包括法人等组织,下同。)必须做出和不得做出一定的行为、违反者要受到一定的人所施加的一定压力的行为规则;而法律,则是某一类别、某一层次的法规则排列组合而成的法的子系统。法规则属于行为规则的一种,它与其他行为规则的本质区别,在于它具有的特殊结构:由三大要素构成。第一大要素是行为标准,即对人必须做出或不得做出的行为及相关条件的描述;第二大要素是压力,即对行为不符合行为标准的人所实行的人身惩罚或限制、财产的剥夺和减少;第三大要素是施压者,即对违反行为标准的行为人施加压力的人。凡是由这三大要素构成的行为规则便是法规则,不管它是否称做“法”、是否成文的;凡是不具有这种特殊结构的行为规则都不是法规则,即使它已经写在了法律文件当中。立法的艺术性,在于所设置的行为标准必须科学、明确、排列组合合理;所设置的各种压力强度,正好与相应的不符合行为标准的行为所造成的后果相抵销,所设置的施压者与可能的违反标准的人相对独立。
用上述法规则的概念来鉴别我国三大诉讼法中的各项规定,就会发现一个非常奇特的现象:有许多重要的规定不具有法规则的特殊结构或不符合法规则特殊结构的要求。最为普遍的,是诸多的规定,只有行为标准一个要素,没有压力和施压者这两个要素。三大诉讼法的条文中都规定有如何立案、如何审理、如何裁判、如何执行以及审理期限、送达和移送期限、公开审理、合议制、律师参与诉讼、证人出庭作证等行为标准,《刑事诉讼法》还规定有如何侦查、如何采取强制措施、如何审查起诉、律师如何会见被疑人、办案期限及案件移送期限等行为标准。这些行为标准对于保证实体法的实施当然都是非常必要的和重要的,且多数行为标准也很明确。可是,如果办案人员违反了这些行为标准,那要由哪一组织对其施加什么具体的压力呢?如果一个办案机关办理的案件有相当大的比例都是违反这些行为标准的,那又要由哪一组织对该机关的负责人施加什么具体的压力呢?查遍中国法律,找不到具体的规定。这样,诉讼法中规定的行为标准不管多么必要和重要,也不管多么明确,都因为不具有法规则的特殊结构,即缺少压力和施压者两大要素,而只属于道义信条,不属于法规则。办案人或办案机关违反了甚至是严重违反了这些所谓的“法律规定”,其实并不违反法规则,即并不违法,而只是违反了道义上的规则。作为国家制定的法律,实际上是给了办案人员和办案机关以按这些规定办案和不按这些规定办案的自由的。
在三大诉讼法施行以来的实践中,“超期羁押”、“超期结案”、合议制合而不议、陪审制陪而不审、执行难、律师会见难、阅卷难、取证难、知道案件情况的人不出庭作证等违反诉讼法规定的情况普遍存在,这是众所周知的。有学者说,1996年《刑事诉讼法》刚修改后,“博得国内外一片赞誉”,“但高兴开场后,就是一桶冷水”,“在实践中出现了‘进一步退两步’的非常可悲的现象”②。通过以上应用系统法学中法规则的概念对我国诉讼法的规定进行的鉴别、分析,可以看出,上述可悲现象出现的根源,不在执法,而在立法。我们总在抱怨“重实体、轻程序”,其实正是在程序法的立法中,我们没有形成一个清晰的法规则的概念,致使程序法中的许多规定蜕化成了道义信条。对社会生活中派生出的如此重要的司法生活、执法生活,只有道义规则的约束,没有法规则的约束,怎能不让人们“轻程序”呢?如果在实体法中,也只规定“不得杀人”、“不得盗窃”、“不得贪污”之类的行为标准,而不规定杀人、盗窃、贪污等违反行为标准的人应由哪些人对其施什么压力,那人们还会“重实体”吗?现在,在有关诉讼法修改的讨论中,许多人提出了要求增加律师在场权、沉默权③、证据展示、非法证据排除④、公益诉讼等规定的意见,但如果我们这次仍然不能把这些很好的意见表现为法规则,而只表现为道义信条,那修改后的诉讼法还是无法达到我们预期的目的,还会出现第二次先喜后忧的“非常可悲的现象”。
形成了法规则的概念之后,解决上述问题,其实是很简单的:在立法上将三大诉讼法中只规定了行为标准的那部分条文,在诉讼法中或其他法律中补足压力和施压者两大要素,使它们符合法规则的特殊结构,成为真正的法规则。具体来说,第一,在《法官法》、《检察官法》、《警察法》中的惩戒、任免、辞退、法律责任等章节中,为一般的违反程序方面行为标准的行为人规定一些统一的压力。考虑到程序的重要性,最小的压力应不小于降级处分,比如:审判人员第一次违反程序、结案超期,哪怕只超一天,只要不符合行为标准,承受的压力最低应是降级处分;第二次违反程序,即使是违反其他的程序,如作为合议庭成员不参加庭审等,也应承受免职的压力。这看似过重的压力,其实是正好能与行为的危害后果相抵销的。第二,对重要的程序,在诉讼法中直接规定办案人员违反规定应受到的压力。比如,在《刑事诉讼法》第一百七十一条中直接规定,对自诉人的起诉既不开庭审判,又不裁定驳回起诉的责任人,由同级人大常委会予以免职;在相关条文中直接规定,“知道案件情况的人”经法庭传唤,拒不履行出庭作证义务的,法官应对其施加拘传和罚款、拘留的压力。第三,考虑到三大诉讼法是控制执法活动(本文特指公安机关的执法活动和司法机关的司法活动)和诉讼活动的,它在以控制社会为目的的整个法律体系中,位置更为重要,根据我国现行的体制,对法院、检察院违反程序的人员,施压者应确定为同级人大常委会;对警察违反程序的人员,施压者应确定为同级检察院。对各机关违反程序的行为负有责任的负责人,施压者也应确定为同级人大常委会。
此外,三大诉讼法中的许多规定还存在着行为标准不明确、不科学、压力明显偏低的问题,这也需要在诉讼法的修改中加以完善。例如:《刑事诉讼法》第一百六十条规定,“审判长宣布辩论终结后,被告人有最后陈述的权利”。这里的“辩论终结”,是一证一辩的辩论终结,还是法庭审理的辩论阶段的辩论终结?不明确。《刑事诉讼法》第一百六十八条规定,“人民法院审理公诉案件,应当在受理后一个月以内宣判,至迟不得超过一个半月”,到底应在一个月内宣判还是一个半月内宣判?这也是明显的行为标准不明确。又如:《民事诉讼法》第九十七条规定,法院对符合条件的案件,“可以裁定先予执行”;第一百零二条规定,法院对六种妨害民事诉讼的行为,“可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这类设置法院权力的规定在三大诉讼法中还能找出很多。这里的“可以”的标准设定,都是不科学的。“可以”是权力性的规定,这类规则不是为行使权力的人设置的,而是为其他不特定的人设置的,是要求其他不特定的人不得做出干扰权力人行使权力的行为,违反都要受到一定的组织所施加的一定压力的法规则。上述规定法院“可以”做出什么的那类法规则,对法院没有约束,法院可以执行也可以不执行;但从立法意图上看,这些行为本来就是应当要求法院必须去做的。所以科学地设置这类标准,是规定法院“应当”做出这些行为,而不是“可以”做出这些行为。再如:《民事诉讼法》第一百零二条第㈠、㈡规定的两种妨害民事诉讼行为,标准过窄:“伪造、毁灭证据”而无需达到“妨碍人民法院审理案件”、“阻止证人作证”而无需“以暴力、威胁、贿买方法”,就足以构成妨害民事诉讼的行为了。该条规定的对妨害民事诉讼行为所施加的压力也明显偏低,不足以抵销这些行为对民事诉讼秩序的危害后果。对上述这类行为标准不明确、不科学,压力明显偏低的情况,也应在诉讼法的修改中予以完善。
二、立法失误之二:对法的功能认识不足,对诉讼法的立法投入较小。修改的思路:加大修改诉讼法及制定和修改相关法规则的研究资金和研究力量的投入。
系统法学认为,法的功能是一定社会系统运行的唯一依据。从微观上看,人们的一切行为、一切社会活动都处在法的规定范围之内,要么是法所禁止的,要么是法要求必须去做的,其余的,则是法允许人们自由地做或不做的;从宏观上看,所有相对独立的社会系统的运行,包括它的形成和存在、发展和变化、进步和倒退,均以法为依据;而其他任何行为规则都不能成为社会系统运行的依据。执法活动也属于社会活动,任何社会的执法活动也象其他社会活动一样,都是在法的规定范围之内、依据着法进行的。因此,如果执法活动不能正常有序地进行,那根源一定是它所依据的法存在缺陷,而不是执法人员道德教育欠缺,更不是其他方面有什么欠缺。
孟子有句话,叫做“徒法不能以自行”⑤,这句话一般被解释为,“法不能自己运行起来”,引用这一名言的言外之意,多数是“再好的法没有人来很好地执行也是没有用的”。这种理解和使用是否符合孟子的原意这里姑且不论,但这种观点却是个很普遍、很流行、很严重,因而对我国的立法影响甚大的认识误区,因为它把执法的人和执法活动当做法的规定范围之外的事情了。法的功能是能够成为“行”的依据,而不是“自行”,法从来就不能“自行”;执法活动看似是让法“行”起来的活动,其实,法并没有“行”,而是执法人员(本文特指司法人员和公安机关的执法人员)在依法而“行”。执法人员的“行”与普通人的“行”没什么两样,都是依法而“行”,并不是超脱于法之外让法“行”起来。执法者对实体法执行得好也罢,执行得不好也罢,都是执法者依法而“行”的结果。例如:执法中超期羁押、超期结案情况的普遍存在,是没有要求执法人员严格执行羁押期限、办案期限的法规则,有的是规定在诉讼法当中的这方面的道义信条,执法人员依法而不是依道义信条而“行”,当然会“行”出超期羁押、超期结案普遍存在的结果;占有很大比例的执法人员素质低下,根源在于这些人员进入执法岗位时,我们还没有制定出严格的、科学的执法人员遴选的法规则,依据当时的法规则,素质低下的人员是可以进入执法岗位的,“组织人事部门”依据这样的法规则而“行”,当然会“行”出很大比例的执法人员素质低下的结果,进而,这些人又“行”出使许多实体法不能贯彻执行的结果。因此,法不能“自行”的事实,不能成为主张在立法之外解决法的实施问题的根据,却足以引起人们对以往有关法的功能的认识进行必要的反思。
2003年以来法学界讨论较多的司法改革,实质上是以诉讼法为主的一系列法规则的制定和修改,离开这些立法活动,司法改革就无从谈起。三大诉讼法的修改是大面积的和重要的司法改革。修改后的诉讼法颁布施行后,司法活动将依据新的法规则系统(不仅仅是诉讼法)运行,运行得好,便是改革的成功,运行得不好,就是改革的失败。看不到司法活动与法的这种依据与被依据、规定与被规定的关系,企图抛开法、在法之外寻找司法改革之路是完全行不通的。
我国三大诉讼法的制定及《刑事诉讼法》的第一次修改,以及相关的立法活动,未能保证所制定和修改的三大诉讼法能够在现实生活中得到严格执行,进而也未能保证有关实体法的严格执行。虽然在制定和修改后不久,有关执法机关(本文特指司法机关和公安机关)甚至立法机关,就做出了或联合做出了比诉讼法条文还要多得多的大量的司法解释或立法解释,但还是在仅过了十年左右的时间,就不得不决定对它进行修改了。这与当初立法时对法的功能认识不足、投入太小有直接关系。因为如果当初我们在制定或修改三大诉讼法时,认识到法的功能是社会系统运行的唯一依据,从而投入较多的研究资金和研究力量的话,许多这次修改中要解决的问题,在当时就是能够解决的。以《刑事诉讼法》的修改为例:对证人拒不出庭作证的行为设置适当的压力,在上次刑事诉讼法的修改中就是完全能够做到的;对司法人员整体素质不高这一严重的问题,也完全能够在上次修改刑事诉讼法的过程中,提出调查报告和修改法官法、检察官法、警察法草案,提出对有关执法人员在一定时间内实行淘汰的临时性法规则草案,通过立法解决。因此,这次对三大诉讼法的修改,必须要对法是社会系统运行的唯一依据的功能有充分的认识,然后投入较大的研究资金和研究力量,争取使修改后的诉讼法,能够达到科学、完备、排列组合合理,在今后几十年的时间里不必再做大修大改。
三大诉讼法主要是控制执法活动的,但控制执法活动不能仅靠诉讼法,诉讼法只有融入到我国社会的法规则系统的整体——法当中去,才能发挥出它的功效。可是,我国在三大诉讼法制定之后,经过很长时间才开始颁布法官法、检察官法和警察法,而有关执法人员待遇、淘汰的法规则至今没有制定,已制定的有关执法人员遴选、监督、奖惩、任免的法规则,又未能达到科学、完备和排列组合的合理。这次三大诉讼法的修改,如果不同时制定和完善这些相关的法规则,那么即使修改后的三大诉讼法是达到了最优化的,也将无法在实际执法生活中发挥出其应有的最大功效。因此,在此次三大诉讼法修改的同时,完善与执法活动相关的其他法规则的工作也必须同步进行,包括制定执法人员、首先是法官的待遇和淘汰方面的法规则,修改法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、警察法,完善对法官、检察官、警察的监督、奖惩、任免等方面的法规则,以发挥法在控制执法活动、诉讼活动方面的整体功效。完成这些工作,也需要加大研究资金和研究力量的投入。
三、立法失误之三:对诉讼法学的学科性质认识不足、未能在立法中借重软科学研究。修改思路:组建两个平行的调查、研究机构,集中多学科的研究人才、综合运用多学科的研究成果和调查、研究方法,起草两套各诉讼法的修改草案,供立法机构选择立法。
系统法学认为,法学的研究对象有三个方面:一是法规则和法的规律,二是人的意志生成法的规律,三是社会系统运行依据法的规律。法学就是以这些规律为研究对象的社会科学。传统法学中所谓的法学分支学科━━━━━部门法学,如宪法学、民法学、刑法学、行政法学、诉讼法学等,其实并不是法学的分支学科,而是人类应用法学与其他科学对社会系统的各个方面实行控制的过程中所形成的各个不同学科,它们是法学与其他科学的边缘学科,是以控制社会为研究对象的“社会控制学”的分支学科。诉讼法学实际上是以控制执法活动和诉讼活动为研究对象的科学,是法学与政治学、社会学、社会心理学、行为科学、审判学、证据学、系统科学、某些自然科学和社会科学、边缘科学、其他“社会控制学”分支学科等相交叉、相溶合的边缘学科,是“社会控制学”的一个重要的分支学科。
立法过程是对社会系统实行控制的过程。对社会系统实行控制,是一项极其庞大的系统工程。这种控制需要应用系统科学的方法,但前提必须是对整个社会系统的认识已经深化。对执法活动和诉讼活动实行控制,是对整个社会系统实行控制的重要组成部分,当然也需要对执法活动、诉讼活动及相关的社会系统有一个深化的认识。认识和控制执法活动、诉讼活动的任务当然是极其艰巨复杂的。我国社会系统执法活动、诉讼活动的现状到底如何?我们要设置的执法活动、诉讼活动的目标模式应当是什么样的?应采取什么方式、用多长时间,使社会的执法活动、诉讼活动从现在的模式过渡到目标模式?应对哪些行为设置行为标准、压力和施压者?对某种违反行为标准的行为应设置哪种压力和多大的压力?对某一压力施加之后的社会效果如何进行预测和评估?某一压力应由哪一机关施加?这些都是需要在认识和控制执法活动、诉讼活动的过程中加以解决的。解决这些问题,需要进行大量的社会学调查,又需要借助于各种科学的研究方法和研究成果,借鉴古今中外一切人类社会系统控制执法活动、诉讼活动的经验教训。这些社会调查、资料搜集、理论研究、提出法律草案的任务,任何单一学科的专家甚或单一学科的研究群体,都是无法胜任。
新兴科学的劲旅━━━━━━软科学的形成、发展和应用,为我们打开了认识和控制社会系统,包括认识和控制执法活动、诉讼活动这种庞然大物的大门。软科学是综合运用自然科学、社会科学、哲学和其他科学的理论和方法,去研究各种复杂的社会现象的内在联系和发展规律,为各环节的协调发展提供最优化的方案和决策的科学。因此,要想真正认识和控制执法活动、诉讼活动,必须要有以认识和控制执法活动、诉讼活动为目的的软科学研究的加盟,以集中多学科的精兵强将,用群体的智慧,达到现有条件下的诉讼法学研究的最高水平,达到现有条件下的诉讼立法的最高水平。
在三大诉讼法以往的立法活动中,人们没有认识到诉讼法学不是法学的分支学科,而是边缘学科、是社会控制学的分支,因而从未借重软科学研究,即由多学科的专家、运用多学科的理论和方法来进行调查、研究、提出草案,而总是由各诉讼法学方面的专家组织人员、征求各诉讼法学界和实际工作部门的意见,提出修改草案。如有报导说,《刑事诉讼法》的第一次修改,就是“陈光中教授于1993年接受人大法工委的委托,亲自带领中国政法大学刑事诉讼法的专家学者,进行国内外的调查研究,经过近一年的奋斗,提出了《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿》,并加以论证。该建议稿共三编329条,连同论证的内容达35万字。该稿上报全国人大法工委后,65%的条文为1996年新修正的刑诉法所吸收。鉴于本研究成果的学术价值和在国家立法中的作用,该书获北京市社科基金特别奖和教育部高校优秀科研成果一等奖。”⑥我丝毫不否认陈教授这种研究工作的价值,但是,如果有各相关学科比如政治学、社会学、社会心理学、系统科学及法理学等方面的专家、学者参加到他所“带领”的人员当中,有意识地遵循软科学的研究规律进行“奋斗”,是不是更符合《刑事诉讼法》修改的客观要求呢?
应用系统法学,我们已经知道,诉讼法学并不是法学的分支学科,而是“社会控制学”的分支学科,是各相关学科的的边缘学科;认识和控制执法活动、诉讼活动需要进行软科学研究。据此,笔者试对此次各个诉讼法的修改提出如下设想,以供立法机关参考:
㈠制定研究机构的组建方案。先由全国人大常委会制定一个组建调查、研究、起草三大诉讼法的临时机构(以下简称研究机构)的方案。该方案应包括:研究人员的公开招聘程序;研究人员的较高待遇(月薪应不低于15000元);研究人员的构成(应包括三大诉讼法学专家和法理学、宪法学、民法学、刑法学、行政法学、政治学、社会学、社会心理学、行为科学、系统科学、某些自然科学和社会科学、边缘科学等学科的具有T型知识结构的专家、学者);研究人员的义务(包括终止一切其他职务活动、赢利活动、不得接受执法机关给予的利益、终身不得在执法机关工作等。);研究机构的设置(应设立两个平行的、人员构成相同的机构)、研究机构总负责人的产生程序,及其他与机构组建有关的内容。
㈡提出研究经费的预算,对研究经费的使用进行财会控制和审计监督。由全国人大常委会向国家财政局提出研究经费预算报告,经审批后,再公开聘任财会人员管理经费,委托审计师对经费的使用实行审计监督。
㈢组建研究机构。由全国人大常委会依据研究机构的组建方案,将招聘的研究人员平分为两组,分别组建两个平行的、相同的研究机构,各研究机构内部的研究人员再通过竞选产生总负责人。由总负责人聘任各调查研究项目的负责人,总负责人与项目负责人组成研究机构的领导小组,领导小组分配、调动研究人员,公开聘任一般工作人员。
㈣制定调查研究计划、工作方式和任务。两个研究机构的领导小组会议,分别制定各自的调查、研究的计划、工作方式和任务,包括确定调查、研究项目、课题、时间表、工作会议的召开等内容,这方面可以吸收和借鉴国外某些软科学研究组织的经验,从国外软科学研究机构聘请顾问。
㈤形成修改草案和意见并征求意见。各研究机构经过调查、研究之后,分别按计划同时形成本机构的诉讼法修改草案和详尽的论证意见,向全国人大常委会,和通过电视向全社会公民进行宣讲,并应互相辩论,广泛征求意见。
㈥完善修改草案和意见。各研究机构在听取社会各界的意见后,对各自提出的修改草案和意见进行修改和完善,再向全国人大常委会提出最后的修改草案和论证意见。
㈦选择草案。由全国人大常委会从两个修改草案中选取一个作为蓝本,吸收另一个草案中的部分内容,形成提交人大代表大会审议的诉讼法修正案。在此过程中,人大常委会可从各研究机构中选聘研究人员;各研究机构的研究人员应当应人大常委会的要求提供咨询。
㈧进入立法程序。由人大常委会按《立法法》规定程序将修正案提交人大代表大会审议,进行立法。
两个研究机构,应按计划同时或相继分别进行各个诉讼法的调查、研究、提出草案和意见的工作,并应提出其他与各诉讼法相关法律的草案或修改草案及意见。
尽管系统法学提出后没有引起法学界的注意,但是,在十年多的时间里,对现实生活中的许多用现有的法学理论难以解释的现象,笔者应用系统法学进行分析,总能得出令人满意的答案;在各种合同的起草中,为收到较好的效果,笔者应用系统法学设置合同条款,效果也很理想,而且屡试不爽。本文提出的应用系统法学所看到的三大诉讼法的立法失误,实际上是我国许多立法中带有共性的问题;所提出的修改思路,也完全可以应用到其他方面的立法当中。笔者当然希望这种分析能够有助于我国立法水平的提高,但更希望能够听到法理学界的专家、学者以及从事实际法律工作的人士,对系统法学及应用系统法学对立法的这种分析提出的质疑,以使系统法学的基本概念和原理得到检验。

注释:
①见《系统法学大纲》 北大法律信息网 论文论著栏目。
②见《铸鼎余心--刑事诉讼法修改前瞻实录——刑事诉讼法修改之前瞻大型论坛实录》 新浪财经:http://finance.sina.com.cn 2004年11月22日。
③见陈光中、宋英辉:《关于刑事诉讼法再修改的几点思考》 检察日报正义网 2003年11月07日。
④见李富成:《刑事诉讼法修改新动向》 http://www.dffy.com 2004-10-17。
⑤见《孟子·离娄上》第一章。
⑥见《陈光中简介》 中国诉讼法律网。

最新参考文献:
1.《2004年刑事诉讼法学学术研究回顾》 陈卫东 刘计划 中国民商法律网--程序法学--学者论坛。
2.《2005全国诉讼法年会》 作者:李富成 清风檐法律网>>理论实践>>诉讼实践。
3.《技术推进与诉讼观念变革 ——写在((刑事诉讼法)修改之前》 王新清 李蓉 刑辩网首页 >刑辨理论>刑辩理论 。
4.《社科新闻在线期刊学术会议科研资源社科名家高校巡礼社科统计—中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》 科研资源_获奖成果简介 - Sinoss.com。
5.《关注三大诉讼法修改》 作者:蒋安杰 孙长永 李佑标 叶自强 张榕 李季 羊琴 老行者之家网—老行者论坛2004-2-13 。
6.《刑事诉讼法原则宪法化的比较研究》 作者:李元起 柳建龙 老行者之家网—老行者论坛 更新时间:2004-7-4。
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国家安全监管总局关于印发2008年工作要点的通知

国家安全监管总局


国家安全监管总局关于印发2008年工作要点的通知

安监总政法〔2008〕1号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局、煤矿安全监管部门,各省级煤矿安全监察机构,各直属事业单位、社团组织:

现将《国家安全监管总局2008年工作要点》印发给你们,请结合本地区、本单位工作实际,认真抓好贯彻落实。

二○○八年一月一日

国家安全监管总局2008年工作要点

2008年是我们按照党的十七大所作出的战略部署,全面贯彻落实科学发展观,在中国特色社会主义道路上阔步前进的一年;也是深入学习贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的重要讲话精神,坚持安全发展,强化安全生产管理和监督,有效遏制重特大安全事故,推进全国安全生产在持续稳定好转的基础上向2010年明显好转目标迈进的关键一年。

新的一年,安全生产工作机遇与挑战并存。党的十七大和中央经济工作会议再次强调了安全生产的指导原则、方针政策和重点任务,以“安全发展”为核心的安全生产理论体系和法律法规、政策措施、目标指标、监管监察工作保障体系基本形成,企业、基层政府、安全监管监察机构和相关部门抓安全生产工作的积极性、主动性不断增强,煤矿安全“两个攻坚战”、重点行业领域安全生产专项整治和隐患排查治理取得阶段性成效,为做好2008年的工作奠定了基础。同时也必须清醒地看到:经济持续快速发展,投资增长等过快,能源原材料和交通运输市场需求旺盛,企业扩大规模、增加生产的冲动强烈,国家为防止经济增长由偏快转为过热、价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀而采取一系列宏观调控举措要见到明显成效尚需一个过程,现阶段安全生产的压力仍然很大;影响制约安全生产的一些结构性、体制性矛盾和诸多深层次问题尚未解决,高危和重点行业企业安全生产基础仍然比较薄弱;煤矿瓦斯治理和整顿关闭、隐患排查治理等重点工作进展不平衡,成效不巩固,可能出现局部性、阶段性波动;政府监管以及安全监管监察系统自身的工作,也还存在一些明显漏洞和薄弱环节。我们要增强忧患意识,保持清醒头脑,付出更多艰苦努力,抓住机遇、迎接挑战,持续不懈、顽强拼搏,扎扎实实地抓好2008年的工作。

2008年全国安全生产工作总体要求是:认真学习贯彻党的十七大精神和中央经济工作会议精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理安全生产重要指示,全面贯彻落实科学发展观,自觉坚持安全发展指导原则和“安全第一、预防为主、综合治理”方针,广泛深入开展安全生产“隐患治理年”,进一步完善安全生产理论、推动工作创新,健全保障体系、构建长效机制,强化两个主体、落实治理责任,突出重点行业、深化整治攻坚,加快源头治本、解决深层问题,加快科技进步、提升保障能力,加强自身建设、夯实监管基础,有效防范遏制重特大事故,进一步减少事故总量,推动安全生产状况持续稳定好转,为到2010年实现明显好转奠定坚实基础。

2008年全国安全生产工作的8项重点任务及其89个要点如下:

一、加大学习宣传力度,用十七大精神武装头脑、指导实践、推动工作

(1)完善以“安全发展”为核心的安全生产理论,将十七大报告相关论述与安全生产紧密结合,用理论创新推动工作创新。面向公众广泛宣传,进一步形成全党全社会安全发展的共识。(2)深入宣传贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”方针,把党和政府在安全生产方面采取的一系列标本兼治、重在治本的政策措施,传达贯彻到市、县、乡(镇)政府和企业,让广大人民群众都知道,把相关政策尽快转化为有利于保障安全的现实生产力。(3)加大对安全生产两个主体、两个负责制的宣传力度,纠正目前存在的一些不正确认识,坚持和完善安全生产控制考核指标制度,纳入政绩业绩,促使安全生产责任真正落实到位。(4)大力培育安全诚信、安全道德。通过宣传教育、规范引导、评价表彰、培育示范等方法途径,在全社会特别是在企业经营管理层中,倡导树立安全诚信意识和安全道德观念,自觉履行安全生产责任和义务,为建立规范的安全生产法治秩序奠定基础。(5)以“治理隐患、防范事故”为主题,组织开展2008年度的安全生产月活动。研究安全生产隐患的内涵外延以及隐患排查治理的规律特点,及时宣传推广地方、行业、企业的先进经验和有效做法。宣传“安全奥运”。(6)进一步拓宽舆论渠道,加强安全生产宣传阵地建设,扩大与主流媒体的合作,保持舆论渠道畅通。办好安监总局和各级安全生产监管监察机构网站,开设《中国安全生产报》网络版,加强对话互动。完善安全生产新闻发布会制度。尝试重大决策通过听证会,提高安全生产工作透明度,维护人民群众安全生产知情权、参与权、表达权和监督权。

二、健全工作保障体系,构建长效机制

——法律法规体系:(1)加快修订《矿山安全法》、《煤炭法》和《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》等,制定《安全生产应急管理条例》、《建设项目安全设施“三同时”管理条例》,修订制定安全生产标准、规程和部门规章,继续推动地方安全立法和企业安全生产规章制度建设。(2)深入开展安全生产法制教育,加强新公布出台的法律、法规、规章、标准的宣传贯彻,增强社会成员安全法制观念,提高守法、执法效果。(3)健全联合执法机制和重特大生产安全事故责任追究沟通协调机制,依法防范和打击违法犯罪活动,厉行事故责任追究,提高执行力和公信力。

——政策措施体系:(4)继续落实国务院确定的安全生产12项治本之策,督促各地和相关行业企业落实已出台的安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押、煤层气开发利用等经济政策,执行到位、发挥作用。(5)积极配合发展改革、国土资源、财政、税务等部门,促进山西煤炭工业可持续发展试点政策的推广普及,深化矿产资源有偿使用制度,改革资源税费,促进建立煤炭完全成本制度,提高煤矿安全生产市场准入门槛;配合有关部门研究建立小煤矿正常退出机制。(6)继续支持和鼓励地方结合实际,出台实施有利于安全生产和调整结构的经济政策。(7)配合劳动、保险监管部门普及规范劳动合同和工伤社会保险,抓好安全生产责任保险试点。

——安全监管监察体系:(8)积极探索安全生产综合监管的科学方式和有效途径,联系配合中央编办,理顺综合监管与部门监管、行业管理的关系,健全完善协调配合机制;推动相关部门明确安全监管职责,加强农村建筑、农村道路交通、农用船舶等薄弱环节的安全监管;推动理顺职业卫生监管职责,继续开展作业场所职业卫生调查摸底和监督检查。(9)继续支持各地结合乡镇机构改革和新农村建设,在建立健全安全监管机构和执法队伍方面进行深入探索,落实乡镇政府安全监管职责。(10)坚持和完善“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局,探索理顺煤矿安全垂直监察与分级监管、行业管理的关系,推行执法程序化、标准化和规范化,加强执法监督,提高煤矿安全监管监察和行业管理效率效能。(11)加强安全生产应急管理和应急救援体系建设。所有省(区、市)和70%的市(地)要建立应急指挥机构。

——目标指标体系:(12)完善安全生产控制考核指标体系,及时下达2008年指标并分解落实到地方各级政府和行业企业,纳入体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。(13)抓紧研究提出2010年实现安全生产状况明显好转的主要指标。(14)配合组织部门做好安全生产政绩业绩考核,鼓励各地从实际出发实施必要奖惩,探索建立激励约束机制。(15)与安全监管体制相适应,规范事故信息报告统计工作,提高报告统计的及时性和准确性。对事故直接经济损失进行统计。

三、强化企业主体责任和政府监管责任,落实隐患排查治理措施,加强应急救援和事故防范工作

(1)推广实行企业安全承诺,开展企业安全诚信评价试点。探索建立企业安全生产分类监管机制,完善对小企业的安全监管办法,完善监管监察机构与企业负责人之间的沟通机制。(2)在高危重点行业企业开展打“三非”、反“三违”、防“三超”活动,发动群众举报和制止违法违规现象,推进企业安全生产标准化建设。(3)从企业和政府两个层面,建立健全重大隐患分级管理和重大危险源分级监控机制,建立隐患排查治理数据库,做到隐患排查治理规范化、制度化和经常化。(4)完善对高危重点行业的指导意见,指导督促企业深入排查各类安全生产隐患,在治理上狠下功夫。所有重大隐患都要落实整改责任,实行跟踪督办、逐项整改销号。(5)认真履行安全行政许可,对存在重大隐患的企业要限期整改或停产整顿,对整改不合格、危及安全生产的企业要依法暂扣、吊销相关证照,淘汰一批不再具备安全生产基本条件的企业,维护国家安全生产行政许可制度的严肃性。(6)建立健全自然灾害预报、预警、预防和应急救援体系,落实防洪、防汛、防坍塌、防泥石流等隐患点的除险加固,防范自然灾害引发事故灾难。(7)认真贯彻《突发事件应对法》,健全完善应急救援工作机制,加强应急救援能力建设、队伍建设和协调配合,组织应急救援队伍参与隐患排查治理,提高防范应对事故灾难的能力,做到科学施救。完善地方、企业应急预案,加强衔接,搞好培训和演练。(8)严格事故查处,认真执行事故查处结果上报备案制度,开展事故分析,吸取教训、举一反三,落实整改措施,用事故教训推动工作。(9)加强监督检查。2008年“两会”、奥运会之前和第四季度,要组织开展全国范围以及区域性安全生产综合检查和专项督查。

四、狠抓煤矿安全这个重中之重,深化瓦斯治理攻坚,巩固整顿关闭成果

推进瓦斯治理向治理和抽采利用并重深化。(1)落实煤层气抽采利用各项政策,大力推广示范企业经验,重点抓好大矿,严格执行吨煤抽采指标标准,大幅度提高抽采、利用率;推动各类煤矿“先抽后采”、“不抽不采”,做到抽、掘、采平衡。(2)落实“四位一体”防治煤与瓦斯突出措施,推广突出煤层先开采保护层、开拓专用巷道进行瓦斯预抽采等区域性防突技术。(3)加强“一通三防”工作,完善通风系统,强化现场管理;规范完善矿井瓦斯监测监控和区域联网系统,确保正常运行。(4)积极推广井下人员定位系统和产量监控系统,严格控制井下作业人员,严防超强度、超能力、超定员生产。(5)落实小煤矿改进井下基础设施的技术措施,推行专用回风井、壁式采煤方法和支护方式“三项改造”,所有煤矿都要建立完善井下通讯、压风和防尘供水系统“三条线”。(6)分地区、有重点,落实资金和责任,切实有效地治理煤矿瓦斯、煤尘、透水、火灾、顶板等重大隐患。(7)继续运用好年度30亿元的国债资金,带动企业和地方投入约200亿元,加快治理重点煤矿重大隐患和安全技术改造;配合发展改革委对以往年度国债资金扶持项目落实情况进行检查,尽快发挥作用。

巩固发展煤矿整顿关闭成果。(8)支持、督促产煤省份认真执行国家煤炭产业政策,落实“十一五”规划目标,进一步淘汰落后生产能力,继续整顿关闭小煤矿,支持引导国有大矿兼并、改造、托管小煤矿。(9)结合煤矿安全生产许可证到期审核换发和安全监管监察,及时关闭淘汰不再具备安全生产条件的小煤矿。(10)规范整合技改,纳入整合的矿井要规范进入技改基建程序,整合后的矿井要采用先进合规的技术工艺和设备。加强对整合煤矿的监管,防止边施工边开采。(11)配合国土资源部门继续严厉打击非法违法生产和超层越界开采,严防已关闭矿井“死灰复燃”。(12)配合有关部门研究制定开办煤矿资质管理办法,严格煤矿建设项目安全审查,提高安全核准标准;对中央企业办煤矿、异地办矿和破产重组煤矿安全生产组织开展专项督查。(13)认真落实加强煤矿安全基础管理的两个《指导意见》,实施“管理强矿”,指导各类煤矿加强安全生产基础管理,深入开展安全质量标准化活动,开展创建本质安全型煤矿试点。

五、加强对重点高危工业行业安全生产的监管和指导,解决突出问题

——非煤矿山:(1)会同配合国土资源部门,探索非煤矿山资源有偿使用制度,加大对重点矿区的矿业秩序整顿、安全生产专项整治力度,严防非法采矿反弹。(2)贯彻执行《国家安全监管总局关于加强金属非金属矿山安全基础管理的指导意见》,整顿规范各类矿山企业基础管理工作。推行安全生产标准化。(3)继续强制推行矿井机械通风、采石场中深孔爆破等技术措施。(4)落实尾矿库安全专项整治,投入资金,启动尾矿库安全项目改造。

——冶金:(5)深刻吸取钢水包脱落、铝水外溢等事故教训,开展重点环节安全生产隐患自查自纠。(6)发布实施加强冶金企业安全基础管理的指导意见。

——石油:(7)督促企业改进技术和装备,防范高压油(气)井井喷、硫化氢气体中毒事故,落实应急预案。(8)完善海上石油开采安全规范,督促企业落实防台风、防大风暴潮应急措施。(9)落实石油运输、储存安全监管措施,防范漏损引发火灾爆炸事故。

——化工:(10)继续推广江苏、天津经验,结合安全许可,清理整顿化工园区和小化工企业。(11)发布实施加强化工企业安全基础管理的指导意见,推进化工企业安全生产标准化。(12)加强和规范油(气)站的安全管理,大力推广应用阻隔防爆和运输监控等安全适用技术,扩大危化品道路运输区域监控联动机制。(13)做好化工建设项目安全“三同时”工作,加强大型项目试运转的安全监管。(14)对危化品生产、储存单位进行风险评估,加强对液氯、液氨、剧毒等重点企业的安全监管,督促各地做好安全防护距离不足的化工企业搬迁工作。

——烟花爆竹:(15)落实县(市)、乡(镇)以及村民委员会的安全监管责任,加大“打非”力度,坚决取缔非法窝点。做好烟花爆竹安全生产许可证换发工作,关闭不符合安全生产条件的小作坊。(16)继续开展氯酸钾专项治理,深入治理烟花爆竹生产企业“三超一改”问题。严格执行氯酸钾和烟花爆竹产品流向登记制度。(17)发布实施加强烟花爆竹生产企业安全基础管理的指导意见,全面开展安全生产标准化工作,推进工厂化、机械化、标准化、科技化、集约化发展。

六、继续支持配合主管部门,抓住薄弱环节,深化道路交通等行业领域安全专项整治

(1)道路交通:支持配合公安、交通部门深入落实“五整顿、三加强”工作措施,治理超限、超载;实施以排查治理危险路段等为主要内容的安保工程;推进长途客运车辆、危险品运输车辆安装使用GPS或行驶记录仪监控系统;推动创建“平安畅通县区”活动,加强农村道路安全监管。(2)水上交通:支持配合交通部门继续抓好渡口渡船、低质量船舶和防碰撞、防泄漏等专项整治,排查治理桥梁隐患。督促相关部门和地方政府加强乡镇非运输船舶安全监管。(3)铁路:支持配合铁道部门继续抓好平交道口安全整治,做好第6次列车提速后的安全运输工作,加强京沪高速铁路建设工程的安全监管。(4)民航:支持配合民航部门健全安全体系,完善安全规章标准,加强安全技术人员和安全管理人员的培训。(5)消防:支持配合公安消防部门督促各地对“三合一”、“多合一”生产经营单位进行排查治理,抓紧制定《住宿与生产储存经营合用场所消防安全管理规定》;加大政府挂牌督办的重大消防隐患的整改力度。(6)民爆器材:支持配合国防科工部门深入整治“四超”,推进工业炸药生产线自动化和连续化生产,采用人机隔离和安全连锁操作等可靠技术,提高民爆企业的本质安全度。(7)建筑施工:支持配合建设等部门落实建设项目法人负责制、招投标制和工程监理制,对立项审批、地质勘探、设计、施工、监理、工程管理、试验检测、竣工验收各个环节实施全过程监管;深入排查在建隧道、桥梁、房屋等建筑施工安全隐患,深化以防范工地脚手架、起重机械倒塌、施工坍塌和触电、工地模板构件垮落和高处坠落事故为重点的安全专项整治;加强农村建筑施工和城市基础设施建设的安全监管。(8)电力:支持配合电力部门深入排查治理电力企业和电力设施存在的安全隐患。抓好电力建设项目施工安全。(9)渔业:支持配合农业部门深化“平安渔业”活动;加强船舶检测检验,完善渔船通讯装备和安全防护设施;加强渔民安全培训。(10)农机:支持配合农业部门加强农机驾操人员安全培训,搞好拖拉机登记,打击拖拉机非法载人行为。(11)水利:支持配合水利等部门加强大型水库安全监管,对病险水库进行除险加固。加大对河道采砂安全整治力度;强化对“四无”小水电站建设和运营的安全监管和隐患治理工作。(12)其他行业领域:继续支持配合相关部门,抓好旅游、特种设备等行业领域的安全专项整治工作。

七、落实“科技兴安”,提高劳动者素质,解决安全生产深层问题,提升重点行业安全生产水平

(1)通过“十一五”规划中期评估调整,加强对地方、行业和企业规划中安全生产规划执行情况的监督检查。(2)列入“十一五”规划的安全生产科研项目要全部启动,突出重点、讲求实效,集中精力研究解决容易导致重特大事故的重点课题,力求在较短时间内取得突破性进展。(3)建立健全科技项目责任制和考核制度,保证科研项目按时、按质量要求完成任务,着眼于实际效果,对科研成果特别是应用研究成果进行考核评价,提高科研效率效能。(4)加快科技成果转化工作,重点推广应用煤矿瓦斯高效抽采技术装备等9项科技成果,开展“安全科技进企业”和安全科普教育。(5)加强信息、技术支撑体系专业中心等重要项目工程的管理和建设,推进国家级矿山、危化品、排水基地的立项审批;落实责任,规范招投标,加强工程监理,确保质量和进度。(6)加强和改进市县领导干部、企业主要负责人、安全资质、特殊工种岗位等培训工作,提高培训质量。改进注册安全工程师的培训、考试和管理。(7)推进煤矿等高危行业“三项岗位人员”安全培训,选树一批安全培训示范企业,总结推广经验。联系劳动、农业、建设等部门,加强高危行业农民工的安全技能培训。(8)与教育部门密切配合,继续扩大煤矿主体专业招生。落实鼓励政策,促进毕业生到煤矿就业。(9)扩大安全生产领域的国际合作与交流,学习借鉴国外安全生产先进技术和管理经验,办好第四届中国国际安全生产论坛暨展览会。

八、加强安全监管监察队伍建设和基层建设,提升执法水平和履职能力

(1)加强思想教育。以党组(党委)中心组学习为重点,组织开展专题学习培训,交流体会、提高认识,用马克思主义中国化的最新成果武装头脑、指导安全生产工作实践,增强政治责任感和历史使命感,增强分析问题、解决问题的能力。(2)加强制度建设。完善决策和办事程序,形成科学决策、民主决策机制。及时修订制定各项规章制度,加强纪律约束和制度规范,改进行政许可。坚持政务公开制度,接受社会、群众和媒体监督。(3)加强业务建设。通过多种途径开展业务培训,提高机关人员素质,练好基本功,提高监管监察执法水平。加强安全监管总局和各级安全监管监察机关基础工作,建立健全数据资料档案,提高工作效率。(4)加强作风建设。大力弘扬求真务实作风,深入基层、调查研究,掌握情况、把握规律,关口前移、重心下移,督促检查、狠抓落实,扎实有效地推动工作。(5)加强廉政建设。坚持惩治与预防相结合,严格党风廉政建设责任制,抓住违规违纪易发多发关键环节,健全完善巡视、财务审计等制度。建立健全行政执法责任制,端正“行风”。严肃查办案件,开展警示教育,推动公正执法、严格执法、廉洁执法。(6)推进人事制度改革,选择部分领导岗位实行竞聘上岗或公开选拔,增强干部队伍活力。扩大轮岗交流、挂职锻炼。(7)努力建设“为民、务实、廉洁”机关,坚持和改进安监总局机关、直属事业单位、各省级煤矿安监机构及其监察分局工作目标责任考核,探索建立激励机制。深化事业单位劳动人事、工资分配制度改革,对直属单位“十一五”规划目标中期进展情况进行检查。做好离退休人员工作。(8)规范发展协会和中介机构。整合现有各类协会和社团组织资源,组建中国安全生产协会。加强对中介机构监管。积极参与“平安社区”建设。

财政部、海关总署关于海关系统行政性收费纳入预算管理有关问题的通知

财政部 海关总署


财政部、海关总署关于海关系统行政性收费纳入预算管理有关问题的通知
财政部、海关总署



广东分署、各海关、有关院校:
为进一步贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅中办发〔1993〕18号、19号文件精神,根据财政部《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》〔(94)财预字第37号〕、《关于行政性收费纳入预算管理后适用预算科目及缴库问题的通知》〔(94)财预字第65号〕
和《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》(财预字〔1995〕27号),现将海关行政性收费纳入预算管理的有关问题通知如下:
一、海关9项行政性收费纳入预算管理,即海关监管手续费(指原列入规费的免税商店商品监管手续费、行李物品监管手续费、海关监管区域外货物监管手续费)、国际集装箱批准手续费、货物进出口证明书、海关施封锁成本费、报关单位注册登记手续费、进口商品退税(关)手续费
、单证费、进口货物滞报金、出口监管仓库货物监管手续费。
二、纳入预算管理的行政性收费,严格按收支两条线原则进行管理,应该收缴的行政性收费做到应收尽收,不得藏匿不缴、拖欠、挪用或坐支。
三、行政性收费纳入预算管理后,海关系统的收费项目的审批、收费标准的制定和调整,由海关总署报财政部、国家计委审批,并使用财政部统一印制的海关专用收费票据。
四、各海关纳入预算管理的收费收入,作为中央财政收入在“海关行政性收费收入”科目核算,于每月末全额汇缴总署,由海关总署集中于每月终了3日内汇总缴中央财政。
五、行政性收费纳入预算管理后,海关原由收费收入开支的费用,由财政部按照规定的开支范围,参考上年实际支出,考虑当年收支增减因素,按年度核定“其他支出”预算,保证海关执收所需各项业务支出。
六、“其他支出”科目具体开支范围如下:
(一)印刷费:包括单证、表册、票据、帐、卡、统计资料等印刷费和仓储保管费。
(二)施封锁制作费:施封锁制作工、料、运输等费用。
(三)宣传费:开展业务宣传用书刊、资料、公告、图片、橱窗广告印刷等费用。
(四)专业设备购置、维修费:专用档案柜、保险柜、计算机录证设备、直接用于办案的交通工具及业务现场的设施修理修缮改造费用。
(五)专业会议费:有关业务培训费等行政性开支。
(六)弥补办案费:主要用于处理查私、违章、稽查等案件支出的费用。
(七)其他费用:为开展收费业务工作所发生的水电、邮电通讯、临时工费用以及其他特殊性费用等。
七、各海关要加强财务管理、建立健全制度,确保及时足额上缴收入,严格按照规定的范围开支。每年按规定向总署编报收费收入和支出预、决算。
以上规定自1996年7月1日起执行。



1996年6月3日

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