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房屋买卖合同与房屋抵押合同因履行发生利益冲突时是优先保护生存利益还是商业利益?/樊斌杰

作者:法律资料网 时间:2024-05-20 03:26:20  浏览:8736   来源:法律资料网
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房屋买卖合同与房屋抵押合同因履行发生利益冲突时是优先保护生存利益还是商业利益?
案件事实:
2007年,顾某在某县城区开发建房一栋,楼房七层,每层一套。同年顾某将三至七楼全部出售给他人,并订立《房屋买卖合同》,购房人按合同约定扣除办证押金5000元后,将购房款全部付清。房竣工后购房人进行了装修并迁入居住。2010年县政府清理违章建筑,顾某按政策补缴了相关税费款。补缴税费款后,顾某要求购房人分担,与购房人未能达成一致。2012年1月6日,顾某将四至七楼的产权证办在自已的名下。同年6月,顾某用四至七楼四套住房为自已和他人在某银行小企业信贷中心办理了贷款抵押登记。顾某与慎某于1992年以夫妻名义同居生活,生充一男一女,2010年5月19日,经法院调解离婚。离婚时约定,共同财产红旗轿车一辆归慎某,其余财产归顾某。庭审记录显示,顾某与慎某离婚时只有一套房屋(一楼与二楼组成的复式房)。现购房人和贷款人均向法院提起民中诉讼,请求法院依法保护己方权利。顾某在诉讼过程是因交通事故死亡。
本案的焦点:其一,贷款抵押合同是否有效,借款人与贷款是否有患通情形;抵押物是否为顾某与慎某的夫妻共同共有财产;其二房屋买卖合同交易安全与房屋抵押合同交易安全发生利益冲突时优先保护哪种利益。
笔者观点:

一、贷款抵押合同无效
(一)、用夫妻存续期间的共同共有财产设定抵押,夫妻另一方未同意的,其设立抵押的行为应当认定为无效。
1、顾某与慎某自1992年以夫妻名义共同生活,至2010年5月19日经法院调解离婚,此期间双方系夫妻关系。2007年顾某出卖的房屋属其夫妻共同财产,其离婚时并未处理。
2、顾某用夫妻共同财产(出售给第三人的房屋)设立抵押未经共同共有人慎某同意,依最《高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十四条“共同共有人以其共有财产设定抵押,未经其他共有人的同意,抵押无效。”的规定,其设立抵押的行为应当认定为无效。
(二)、顾某用已出售的房屋用于贷款抵押系属故意,贷款人在订立抵押合同时未尽到审慎审查义务,存有过错,双方订立抵押合同属民法上的恶意串通情形。
1、2010年5月19日,顾某与慎某经法院调解离婚,从调解协议的第三条的内容“共同财产红旗轿车(粤BXA502)一辆,归被告(慎某)所有,其余财产归被告所有。”可以得知,离婚调解协议并明确,用于抵押贷款的房屋系顾某所有。据其离婚庭审笔录,其离婚时,夫妻共有的房屋只有一套。离婚调解协议书已作为抵押登记的文件材料。
2、贷款人与抵押人(或者借款人)在《房地产抵押合同》中约定了下列内容:“抵押房地产在担保期间,由抵押人占有使用,并负责维修,确保房屋完好无损,产生收益亦归抵押人所有。”“抵押人擅自以出售、出租、交换、赠与或者其他方式处分抵押房地产的,其行为无效,造成第三人损失的,由抵押人予以赔偿。在《最高额抵押合同》中约定了下列内容:“本合同项下的抵押物由抵押人占有和保管。抵押人同意随时接受债权人对抵押物的检查。”“本合同生效前抵押物上未设定其他第三人的租赁、抵押或者其他权利限制,抵押物的流通不存在法律或合同上的障碍,不是依法或依对抵押人有约束力的契约为不得流通或限制流通的财产。”“本合同担保的债务清偿完毕前,抵押人保证妥善保管、使用、维护抵押物,未经债权人书面同意,保证不出租、再抵押、抵押、出售抵押物。”从上述约定来看,贷款人在办理房屋抵押贷款前,对抵押的房屋应当了解其状况。
3、贷款人在庭审中陈述其工作人员已到现场了解了抵押房屋的现状,用于抵押的房屋已出租他人。但其在抵押物登记表上的使用人为顾某。贷款人既已派工作人员到现场了解了抵押物的状况就应当如实记载,不管工作人员了解到的是设定抵押的房屋已出租他人还是已出售给他人,贷款人均未尽一般人具有的起码的注意义务。其只要稍作了解就该案的情形就不会发生。故应当认定,贷款人应当知道其行为可能会造成购房人的损害,其行为出于恶意,表明其主观上具有违法的意图。
4、从侵权法的角度,贷款订立贷款抵押合同的行为也侵害了购房人的财产权益,构成对购房人的侵权。
依《侵权责任法》第二条“侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益,包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”和第六条“行为人因过错侵害他人民事权益,应当承担侵权责任。”的规定,本案原告订立抵押合同的行为已侵害了购房人的民事权益—财产权益,构成对购房人的侵权。。
三、本案因房屋买卖合同形成的债权属消费购房债权与抵押物优先受偿权产生冲突时,即应优先保护消费购房债权。
1、购房消费者在我国是一个弱势群体。鉴于我国房地产价格与居民收入不成比例,房地产市场交易不规范,房地产商占据了强势地位,购房消费者难以知悉所买房屋的具体负担情况等现实,最高人民法院特别保护购房消费者对房地产商享有的请求移转房屋所有权的债权。根据最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第1 条至第2 条,消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后,买受人的请求权可以对抗承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权以及其他债权人就该房屋所享有的抵押权。据此,只要购房消费者交付了全部或者大部分购房款,其请求权即可对抗其他物权,至于其是否占有房屋,在所不问。
本案中,顾某所进行的建房行为属个人从事房地产开发行为,其出卖给购房人的房屋是毛坯房即期房,购房人购房是为自住,即为购房消费。购房人购房后支付了购房款,对房屋进行了装修,并实际占有了房屋,且现已居住多年。按举轻以明重的裁判规则,本案应类推适用最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的规定,优先保护第三人的请求移转房屋所有权的债权。
2、从占有权人与抵押权人的利益衡量,贷款对抵押的房屋不可以行使抵押权。
(1)、购房人基于房屋买卖合同关系以所有的意思占有了房屋,依《物权法》的规定,系有权占有,其占有权属自物权范畴,受物权法保护。依现有法律规定,购房人对该房屋享有占有、使用、收益和处分等全部权能。再依《物权法》第241条“基于合同系等产生的占有,有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等,按照合同约定,合同没有约定或者不明的确的,依照有法律规定”的规定,贷款人无权对购房人行使抵押权。
(2)、贷款人基于抵押合同关系对房屋享有抵押权,依《物权法》的规定,其对房屋有优先受偿权,该项优先受偿权属他物权的范畴。
(3)、购房人受让房屋后,对房屋进行了装修,其装修物与原物构成一个整体,形成附合物,且购房人是装修物的所有人。依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十二条“抵押物因附合、混合或者加工使抵押物的所有权为第三人所有的,抵押权的效力及于补偿金;抵押物所有人为附合物、混合物或者加工物的所有人的,抵押权的效力及于附合物、混合物或者加工物;第三人与抵押物所有人为附合物、混合物或者加工物的共有人的,抵押权的效力及于抵押人对共有物享有的份额。”所蕴涵的法理,结合第三人在房屋成为抵押物之前就已受让房屋并占有、使用、获取收益的事实,贷款人对抵押的房屋的优先受偿权不应保护。
  (4)、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十五条规定“抵押人将已出租的财产抵押的,抵押权实现后,租赁合同在有效期内对抵押物的受让人继续有效。”依举轻以明重的司法裁判规则,购房人的买受权更应受到法律的保护。
(5)、本案的抵押物是在设立抵押权之前就已出买给峥房人,而不是抵押权存续期间出卖给购房人的,依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十七条“抵押权存续期间,抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的,如果抵押物已经登记的,抵押权人仍可以行使抵押权;取得抵押物所有权的受让人,可以代替债务人清偿其全部债务,使抵押权消灭。受让人清偿债务后可以向抵押人追偿。如果抵押物未经登记的,抵押权不得对抗受让人,因此给抵押权人造成损失的,由抵押人承担赔偿责任。”的规定,贷款对抵押的房屋不可以行使抵押权。
  综上情事,在为维护房屋买卖交易安全(生存利益)与为维护贷款抵押交易安全(对抗第三人的权利)两权相衡的价值选择时,如何求得利益平衡或者相对平衡,应适用“两利相衡取其重、两弊相衡取其轻”之司法裁判规则予以裁判。笔者认为,在本案中,购房人的交易目的是为居住而购房,事实上购房人一家也在所购房屋内居住生活,由此,购房人的权利涉及到居住权问题,而居住权属生存权范畴,生存权又属人权范畴,但贷款人属商事主体,其权利仅涉及财产权问题,而该权利的实现与否与生存权无关,因此,权衡贷款人与购房人的利益,购房人的利益远较贷款人的利益为重,依《最高人民法院关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》,故应优先保护购房人的生存利益。如果优先保护贷款人的利益,将购房人居住的房屋拍卖,由贷款人优先受偿,势必造成购房人人一家无房可居,流离失所的困境,严重影响社会的和谐与稳定大局,也与“服务大局”的社会主义法治理念相悖。

作者:江西问章律师事务所律师

2013年7月15日
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洛阳市土地管理办法

河南省洛阳市人大常委会


洛阳市土地管理办法
洛阳市人民代表大会常务委员会


(1999年11月17日洛阳市第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 2000年5月27日河南省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准)

第一章 总则
第一条 为加强土地管理,合理利用、保护、开发土地资源,维护土地所有者和使用者的合法权益,根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)和《河南省实施〈土地管理法〉办法》(以下简
称《省实施办法》)等法律、法规,结合本市实际,制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事土地开发、利用、管理的单位和个人,应当遵守土地管理法律、法规和本办法。
第三条 市土地行政主管部门统一负责全市土地的管理和监督工作。县(市)土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。
市、县(市)土地行政主管部门在区(含开发区)、乡(镇)设立派出机构,负责派驻区域内土地管理的具体工作。
第四条 市、县(市)土地行政主管部门、房产管理部门依照《土地管理法》、《城市房地产管理法》的规定,各司其职,各负其责,分别做好土地和房产管理工作。

第二章 土地所有权和使用权
第五条 下列土地属于国家所有:
(一)符合《实施条例》第二条规定的;
(二)国家划拨给国家机关、社会团体、部队、企事业单位使用的;
(三)县级以上人民政府划拨或承包给集体、个人使用的;
(四)1961年农村实行固定土地所有权时,全民所有制和城市集体所有制单位已经使用,没有确认给农民集体所有的;
(五)农村集体经济组织或村民个人使用的原属于国家机关、企事业单位、部队农副业生产基地的;
(六)农民集体经济组织成建制转为城镇户口后原集体所有的;
(七)凡征而未用交农村集体经济组织使用的;
(八)法律、法规规定其他属于国家所有的。
第六条 符合《省实施办法》第六条规定的土地属于农民集体所有。
第七条 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,土地使用权确认给土地使用者。
依法以集体土地使用权作为联营条件或作价入股组建联营或股份制企业的,土地使用权确认给联营或股份制企业。
第八条 实行土地登记公告制度。

第三章 土地利用总体规划与耕地保护
第九条 各级人民政府应依法编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。在用地规模方面,城市总体规划、村庄和集镇规划、河流湖泊库区综合开发利用规划应与土地利用总体规划相衔接。
第十条 市、县(市)、乡(镇)人民政府应依据土地利用总体规划编制土地开发、整理、复垦规划,报上级人民政府批准后实施。
土地开发、整理、复垦规划的规划期限应与土地利用总体规划一致。
县(市)人民政府组织土地整理、开发、复垦新增加的耕地面积依法折抵占补平衡指标的,可以将该指标有偿转让给其他需要履行占补平衡义务的单位。
第十一条 市、县(市)人民政府应将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地闲置费、耕地占用税、新菜地开发基金作为土地整理和开发专项资金,列入本级财政年度预算。
第十二条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的,用地单位和个人应按照国务院《土地复垦规定》负责复垦,复垦的土地应优先用于农业。
没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应向市、县(市)土地行政主管部门缴纳土地复垦费,由土地行政主管部门组织复垦。
被破坏的土地确属无法复垦的,应按建设征用土地的补偿标准给予补偿,办理农用地转用审批手续或征用农用地审批手续。

第四章 建设用地
第十三条 市、县(市)人民政府应依据城市总体规划,制定改造、开发计划,集中连片地改造旧城区和开发新城区。改造和开发需占用的土地应统一依法收回或征用。
第十四条 依据《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权应给予补偿的,由土地行政主管部门拟定补偿方案,报同级人民政府批准。
第十五条 征用农村集体所有的土地,应按下列规定支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费:
(一)土地补偿费:
按《省实施办法》第三十四条规定执行。
(二)安置补助费:
征用耕地的安置补助费按人均耕地数量和该耕地被征用前三年平均年产值计算。
被征用耕地每一需要安置的农业人口的安置补助费标准为:人均耕地六百六十七平方米以上的补五倍;人均耕地五百六十七平方米以上不足六百六十七平方米的补六倍;人均耕地四百六十七平方米以上不足五百六十七平方米的补七倍;人均耕地四百平方米以上不足四百六十七平方米的
补八倍;人均耕地三百三十四平方米以上不足四百平方米的补九倍;人均耕地二百六十七平方米以上不足三百三十四平方米的补十倍;人均耕地二百平方米以上不足二百六十七平方米的补十一倍;人均耕地不足二百平方米的补十二倍。在特殊情况下,其安置补助费最高不超过十五倍。
(三)青苗补偿费:
征用耕地的青苗补偿费按一季产值补偿。
(四)地面附着物的补偿办法和标准,按市人民政府规定执行。征地公告后,新增加的附着物不予补偿。
第十六条 临时用地应支付临时使用土地补偿费。临时使用土地补偿费参照市人民政府制定的标准约定。
第十七条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。
农村村民宅基地应按照乡(镇)土地利用总体规划、村镇建设规划落实地块。
农村村民宅基地批准和落实地块后两年内未按规定用途使用或农村村民整户迁移的,宅基地由农村集体经济组织依法收回。
调整宅基地坚持批新交旧的原则。新房建成后,应在三个月内交出旧宅基地。
第十八条 农村村民建住宅,有下列情形之一的,不予批准:
(一)出租、买卖或以其他形式转让原住房的;
(二)原有宅基地能解决分户需要的;
(三)户口已迁出的;
(四)其他规定不应安排宅基地的。
第十九条 在城市建成区内,农民集体经济组织的耕地被全部征用或征用后剩余耕地人均二百平方米以下的,市、县(市)人民政府应将该单位原有的农业户口转为非农业户口,撤销村民建制,并合理安置。该单位未被征用的剩余土地归国家所有,仍由该单位使用。国家因建设需要收
回土地使用权的,应按征用土地给予补偿。
在本市城市建成区内(不含县级市、建制镇),不得审批农村村民宅基地。城市建成区范围由市人民政府确定。
第二十条 禁止城镇居民使用集体土地建住宅。

第五章 土地资产管理
第二十一条 市、县(市)人民政府坚持统一管理、有偿使用的原则,加强土地资产管理。
第二十二条 市、县(市)人民政府应建立建设用地信息发布制度。
建设用地信息发布内容包括:土地供给总量信息、已供给土地宗地信息、已供给土地综合信息、土地使用权市场交易信息、市场预测信息和政府供地限制目录等。
第二十三条 培育、发展和规范土地市场,健全中介服务体系。
设立土地中介服务机构应当具备法律、行政法规规定的条件和国家关于中介服务机构设立程序的规定,取得从业资格,领取营业执照后,方可开业。
土地中介机构应当依法建立章程,制定服务规则,公布服务范围、服务质量标准和收费标准,接受土地行政主管部门和有关行政管理部门的监督。
第二十四条 未取得土地评估资质的机构和土地估价师资格的人员,其土地评估结果无效。
本行政区域外的土地评估机构受理本行政区域内土地评估项目的,应向市土地行政主管部门备案。
第二十五条 土地估价报告应按照国家规定制作、提交,由具备土地估价师资格的人员签署,加盖土地评估机构印章。
经有确认权的部门确认的土地估价报告,应作为国有资产登记、抵押贷款、收取土地税费等的依据。
第二十六条 有下列事项之一,涉及土地资产的,必须进行土地评估:
(一)制定或修订基准地价的;
(二)土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价入股的;
(三)上市公司及新设、组建股份有限公司或有限责任公司的;
(四)企业兼并、破产、改制的;
(五)司法裁决、土地监察涉及土地价格的;
(六)市、县(市)人民政府或其土地行政主管部门认为其他需要评估的。
未按规定进行评估的,不得处置土地资产及办理土地权属登记。

第六章 监督检查
第二十七条 各级人民政府应将耕地保护、土地利用、土地收益等工作列入政府主管领导任期内的年度考核和离任前考核内容。
第二十八条 土地行政主管部门履行监督检查职责时,对下列违法行为可以采取下列措施:
(一)对依法制止后继续实施违法行为的单位和个人使用的设备、建筑材料等,予以查封、扣押;
(二)对依法制止后继续违法建造的建筑物、构筑物、其他设施强制拆除,拆除费用由违法人承担;
(三)行政处罚决定书送达以后,发现违法行为人逃避法律制裁而可能隐匿、转移违法所得或者是出现可能妨碍行政处罚决定执行的,可以依法申请人民法院冻结其银行存款;
(四)其他可以依法采取的措施。
查封违法建筑物、扣押施工工具、建筑材料和其他财物等,土地行政主管部门应送达查封或扣押财物通知书,并向违法行为人出具查封、扣押财物清单。
第二十九条 任何单位和个人都应当积极配合土地行政主管部门对土地违法行为的监督检查,不得阻碍、干扰土地行政主管部门工作人员依法执行职务。

第七章 法律责任
第三十条 依照《土地管理法》、《实施条例》规定处以罚款的,按照下列标准执行:
(一)买卖或者以其他形式非法转让土地,依照《土地管理法》第七十三条、《实施条例》第三十八条规定处以罚款的,罚款额为非法所得的百分之二十以上百分之五十以下;
(二)擅自将集体土地使用权以出让、转让、出租等形式用于非农业建设,依照《土地管理法》第八十一条、《实施条例》第三十九条规定处以罚款的,罚款额为非法所得的百分之十以上百分之二十以下;
(三)破坏种植条件,依照《土地管理法》第七十四条、《实施条例》第四十条规定处以罚款的,罚款额为耕地开垦费的一至二倍;
(四)拒不履行土地复垦义务,依照《土地管理法》第七十五条、《实施条例》第四十一条规定处以罚款的,罚款额为土地复垦费的一至二倍;
(五)拒不交出非法占用土地,依照《土地管理法》第八十条、《实施条例》第四十三条规定处以罚款的,罚款额为每平方米二十至三十元;
(六)逾期不恢复种植条件,依照《实施条例》第四十四条规定处以罚款的,罚款额为耕地复垦费的一至二倍。
第三十一条 对违反本办法第十七条第四款、第二十条规定的,按违法占地行为查处。
第三十二条 有下列行为之一的,由土地行政主管部门责令停止中介服务,没收非法所得,并处非法所得百分之十以上百分之三十以下的罚款:
(一)未依法取得土地评估资质的机构和个人擅自从事土地评估的;
(二)超越土地评估资质从事土地评估的。
第三十三条 逾期不缴纳耕地开垦费、土地复垦费、闲置费、土地有偿使用费的,每日加收应缴额千分之二的滞纳金。拒不缴纳的,可申请人民法院强制执行。
第三十四条 国家工作人员因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,索取或收受财物不构成犯罪的,给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
擅自减免土地有偿使用费的,依照《省实施办法》第六十四条第一款规定执行。
非法侵占、挪用、截留、私分土地有偿使用费的,依照《省实施办法》第六十四条第二款规定执行。
第三十五条 有下列违法行为之一的,依照有关法律、法规的规定给予行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)侮辱、谩骂或以暴力、威胁的方法,阻碍土地行政主管部门工作人员依法执行职务的;
(二)故意伤害土地执法人员的;
(三)抗拒、逃避缴纳耕地占用税、土地使用税、土地增值税、契税等土地税金的;
(四)非法印制、涂改、伪造、倒卖土地证书的;
(五)其他违反土地管理法律、法规的行为。

第八章 附则
第三十六条 本办法自2000年6月25日起施行。
1991年9月2日洛阳市第九届人民代表大会常务委员会公布的《洛阳市〈土地管理法〉实施细则》同时废止。


(2000年5月27日河南省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)


河南省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议审议了洛阳市人民代表大会常务委员会制定的《洛阳市土地管理办法》。会议决定,批准《洛阳市土地管理办法》,由洛阳市人民代表大会常务委员会公布,自2000年6月25日起施行。



2000年5月27日

太原市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法(试行)

山西省太原市人民政府


太原市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法

太原市人民政府令

第49号



《太原市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法(试行)》已经2005年7月14日市人民政府第12次常务会议通过,现予发布,自2005年11月1日起施行。


市长李荣怀

二○○五年九月二十四日


太原市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法(试行)

第一条 为坚持依法行政,严肃行政纪律,建立廉洁勤政、务实高效、行为规范的行政运行管理机制,根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称的行政不作为,是指国家行政机关及其工作人员负有法定的行政作为义务,且有履行行政义务的可能性,却不按法律法规规定履行职责,对依法应办理的事项敷衍塞责,推诿扯皮,拖延不办,顶着不办等,以致影响机关工作效率,降低工作质量,损害行政管理相对人合法权益,造成不良影响和后果的行为。
第三条 实施行政不作为问责,要按照干部管理权限分级办理,坚持实事求是、客观公正,教育与惩罚相结合的原则。
第四条 行政不作为问责方式:
(一)告诫;
(二)责令作出书面检查;
(三)责令履行法定义务;
(四)扣减目标责任制考核分值;
(五)取消当年评先、评优资格;
(六)通报批评; 
(七)调整工作岗位或停职; 
(八)免职或辞退。
第五条 各级行政监察机关按照管辖范围和职责分工,对管辖范围内发生的行政不作为进行问责,超出其权限范围的问责方式,应提出处理建议,移送或报请有管理权的机关进行处理。
第六条 行政机关有下列行政不作为行为之一的,应当对行政机关的主要负责人进行问责:
(一)对依法应办理和上级决定的事项,不按规定和要求落实,造成不良影响后果的;
(二)对应公开的事项不公开或公开却不对公开内容作出说明和解释,造成不良影响后果的;
(三)依照法律、法规、规章委托的其他组织行使相关行政职权,却不对受委托者行使行政职权的行为进行监管,造成不良影响后果的;
(四)对不属于本单位职责范围或不宜由本单位办理的事项,不解释、不说明或置之不理,
造成不良影响后果的;
(五)工作中需要与其他有关部门共同研究解决的事项,当与有关部门协商不能取得一致时,未及时报请上级领导或机关裁决,久拖不决,造成不良影响后果的;
(六)行政机关不履行对行政管理相对人的承诺及其在行政合同中约定自愿承担行政义务的; 
(七)对管辖范围内的行政不作为行为失察失管,致使管辖范围内多次出现行政不作为行为,或因行政不作为行为导致出现严重责任事故,造成不良影响后果的;
(八)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;
(九)法律、法规规定实施行政许可,应当听证的事项或涉及公共利益的重大行政许可事项,应当举行听证而不举行的;
(十)行政机关拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决或裁定,给国家、集体或公民造成重大损失的;
(十一)在工作时间工作人员脱岗,不委托有关人员代行其职责而耽误行政相对人办事的;
 (十二)对发生重大突发事件、灾情险情、安全生产责任事故等重要情况不及时报告和处置的;
(十三)各级行政监察机关对收到的行政不作为行为投诉件不调查、不处理、不按时限办结的;
(十四)行政机关的行政不作为行为导致群众大规模集体上访、重复上访或引发其他社会不稳定事件的;
(十五)其他不作为行为。
第七条 行政机关工作人员有下列行政不作为行为之一的,应当对责任人问责:
(一)推拖或误导行政管理相对人;
(二)未一次性向行政管理相对人告知办事的依据、程序和所要求的全部申报材料;
(三)对符合法定条件和要求的申请,行政机关拒绝许可或不予答复的;
(四)行政机关作出不予许可决定,应当以书面形式说明理由、依据,而不予说明或答复的;
(五)对根据有关规定不能办理的事项不向行政管理相对人说明理由的;
(六)对职责范围内的事项无正当理由不在规定时限内办结或作出明确答复,造成不良影响后果的;
(七)对应当制止或处罚的违法行为不予制止、处罚的;  (八)对来文、来电、来函未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见,或无正当理由未按规定及时处理或报送领导批示,贻误工作,造成不良影响后果的;
(九)在工作中,丢失、损毁行政相对人有关材料或物件,损害行政相对人的合法权益,造成不良影响后果的;
(十)对来办事人员置之不理或刁难、粗暴对待,甚至因言行不文明而导致冲突发生的;
(十一)其他行政不作为行为。
第八条 行政不作为行为责任人的划分:
(一)直接责任者,是指在其职责范围内负有法定作为义务,且有履行行政义务的可能性,不履行或拒绝履行自己的职责,导致行政管理相对人的权益受到损害和造成不良影响后果的。
(二)主要领导责任者,是指在其职责范围内对直接主管工作部门的人员行政不作为行为管理不严、视而不见,不纠正、不制止或放任自流、任其发展,导致不良影响和造成严重后果,应负主要领导责任的领导干部。
(三)重要领导责任者,是指在其职责范围内对应管的工作或参与决定的工作不履行或不正确履行职责,导致本单位本部门发生行政不作为行为,应负次要领导责任的领导干部。
第九条 对违反本办法第六条规定行为之一的,行政机关或其工作人员受到行政不作为问责达到2次以上的,扣减该单位目标责任制考核分值,取消评先评优资格。
第十条 对违反本办法第七条规定行为之一的,做出以下处理:
对直接责任者情节轻微的,给予告诫,责令其履行法定作为义务。情节严重的,给予通报批评,取消评先评优资格。情节特别严重的,调离工作岗位或停职、辞退处理;
对主要领导责任者情节轻微的,给予通报批评或取消评先评优资格。情节严重的,调离工作岗位或停职处理。情节特别严重的,给予免职处理;
对重要领导责任者情节轻微的,给予告诫,责令作出书面检查。情节严重的,给予通报批评或取消评先评优资格。情节特别严重的,调离工作岗位或停职处理。
第十一条 对国家行政机关及其工作人员行政不作为行为,行政相对人可以向行政监察机关投诉。
投诉人投诉应当遵守国家法律、法规以及其他有关规定,不得影响国家行政机关的正常工作秩序,不得损害被投诉人的合法权益。投诉可采取面谈、信函和电话方式。投诉应有明确的投诉对象,投诉内容应具体、客观、真实; 投诉人应留有真实姓名、工作单位、联系方式。
 第十二条 任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制投诉,或者打击报复投诉人。
第十三条 各级行政监察机关对行政不作为投诉问题的处理:
(一)面谈或电话投诉接待(接听)人员应当细心接待(接听),问清情况,如实记录。属于受理范围的应告知已被受理,不属于受理范围的应告知其向有管辖权的机关投诉;
(二)信函投诉应逐件认真登记审阅。属于受理范围的应告知投诉者,不属于受理范围的应向投诉者说明理由并告知其到相关部门投诉;
(三)承担投诉件处理的行政监察机关,要认真及时组织对投诉事项进行调查核实,根据调查结果提出处理意见或进行问责;
(四)投诉事项办结后,应当将处理结果及时告知投诉者;
(五)投诉人对调查核实情况及处理结果有异议的,有权提出询问或质询,调查部门应当作出书面解释或答复,对质询中发现的问题应当及时研究处理。质询人利用质询故意刁难无理
纠缠的给予批评教育,情节严重的追究责任。
第十四条 各级行政监察机关对投诉的行政不作为案件进行调查核实时,有权依法要求被投诉的单位或个人协助配合调查,提供与投诉事项有关的文件资料,并就相关问题作出说明。投诉人必要时应提供相关文件资料,并就投诉事项进行举证。
第十五条 行政不作为责任人构成违纪的,行政监察机关依法给予行政处分;涉嫌违法犯罪的,移送司法机关处理。
第十六条 行政不作为责任人对问责处理决定不服的,可自收到问责处理决定之日起15日内向作出处理决定的行政监察机关提出复核申请,行政监察机关应在接到复核申请后的30日内作出复核决定。对复核决定仍不服的,可向上级行政监察机关提出申诉。
第十七条 行政不作为问责结果,应当作为本市国家行政机关年终目标责任考核,工作人员年度考核、奖惩和任用的重要依据。
第十八条 国家行政机关及其工作人员因行政不作为行为导致行政管理相对人权益受到损害引起国家赔偿的,应当通过司法途径解决。
第十九条 国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员、行使行政管理职能的事业单位及其参照公务员管理的工作人员的行政不作为问责参照本办法执行。
第二十条 本办法自2005年11月1日起施行。



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